II SA/Bk 192/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Podstawą zaskarżonego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Burmistrz C. postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] wszczął na wniosek L. D. o (dalej powoływanego też jako "Skarżący") - właściciela działki nr [...] położonej w miejscowości R., postępowanie rozgraniczeniowe w celu ustalenia granicy z działką nr [...], stanowiącą własność A. J. i A. J. Postępowanie rozgraniczeniowe zakończono decyzją Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...], którą zatwierdzono ustaloną na podstawie wznowionych znaków granicznych, granicę nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], będącej własnością L. D. z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], będącą własnością A. J. i A. J., wyznaczoną położeniem punktów i przebiegiem linii granicznej na odcinku oznaczonym na szkicu granicznym punktami 700-6473-2210. Następnie Burmistrz C. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr OR.6830.1.2020, na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., (1) ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie w kwocie 3800 zł, (2) zobowiązał do ich uiszczenia właścicieli rozgraniczanych nieruchomości tj. L. D. - właściciela działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym R., w kwocie 1900 zł, oraz A. J. i A. J. - właścicieli działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym R., w kwocie 1900 zł; oraz (3) ustalił termin uiszczenia kosztów na dzień [...].02.2021r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ uznał, że w świetle art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a. kosztami postępowania rozgraniczeniowego należy obciążyć wszystkie strony, albowiem postepowanie rozgraniczeniowe toczyło się nie tylko w interesie wnioskodawcy, ale też w interesie właścicieli nieruchomości sąsiedniej, którzy powinni być obciążeni powstałymi kosztami po równo. Zażalenie na to postanowienie wywiódł Skarżący zarzucając, że geodeta który rozgraniczał działkę nr [...] z działką sąsiednią nr [...], obie położone w R., wprowadził skarżącego w błąd, gdyż nie przedstawił mu protokołu ustalenia granic, gdzie byli podpisani świadkowie i nie wytyczył granicy ewidencyjnej, która jest na mapach geodezyjnych. Jednocześnie skarżący stwierdził, że nie zapłaci geodecie, który prawidłowo go nie rozgraniczył i nie wytyczył granicy na mapie ewidencyjnej, gdyż zmniejszył działkę o 18 arów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w części oznaczonej punktem 3 i orzekło, że ustalone koszty postępowania rozgraniczeniowego należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie o ustaleniu kosztów stanie się ostateczne, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności przypomniał, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż postępowanie o rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...] zostało wszczęte na wniosek Skarżącego - właściciela działki nr [...], a koszty tego postępowania nie wynikają z ustawowego obowiązku Burmistrza C.. Z czynności rozgraniczeniowych dokonanych przez uprawionego geodetę R. M. wynika zaś, że rozgraniczenia nieruchomości dokonano w dniu [...] września 2020 r. i uczestniczyli w nim L. D. (właściciel działki nr [...]) oraz A. J. i A. J. (właściciele działki nr [...]). W oparciu o odszukane w terenie punkty osnowy, dane zawarte w operatach archiwalnych i obliczenia, odtworzono granicę między rozgraniczanymi działkami i okazano ją stronom obecnym na gruncie. Stwierdzono, że stan użytkowania na gruncie pokrywa się z granicą ustaloną na podstawie zebranych dowodów z dokładnością wynikającą z upływu czasu i pracami rolnymi wykonywanymi przez strony przy miedzy. Strony uznały granicę za bezsporną i podpisały protokół graniczny. W obecności stron dokonano też pomiaru i wytyczenia granicy. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium uznało, że koszty postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego przez Burmistrza C. zostały niewątpliwie poniesione w interesie stron tego postępowania, dlatego organ I instancji prawidłowo obciążył tymi kosztami obie strony po połowie, czyli po 1900 zł. SKO stwierdziło również, że Burmistrz C. prawidłowo ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3800 zł, co stanowi wynagrodzenie uprawnionego geodety R. M. za wykonane czynności rozgraniczeniowe. Konkludując Kolegium doszło do wniosku, że skoro Skarżący był inicjatorem tego postępowania, to brak jest podstaw do kwestionowania zasadności rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie zobowiązania go do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 1900 zł. Za bezpodstawne Kolegium uznało również twierdzenie Skarżącego, iż powołany przez Burmistrza C. geodeta R. M. nie wykonał, czynności rozgraniczeniowych, gdyż nie przedstawił protokołu z ustalenia granicy i nie wytyczył granicy ewidencyjnej. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu granicznego sporządzonego w dniu [...] września 2020 r. wynika bowiem, że został on podpisany przez L. D. oraz przez A. J. i A. J. Z wykonanych czynności rozgraniczeniowych geodeta sporządził Operat Techniczny w skład, którego wchodzi szkic graniczny obrazujący przebieg ustalonej granicy między rozgraniczanymi działkami [...] i nr [...]. Kolegium stwierdziło natomiast nieprawidłowość zapisu w punkcie 3 sentencji postanowienia Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2021 r., w którym wskazano, że koszty postępowania rozgraniczeniowego należy uiścić do dnia [...] lutego 2021 r. (czyli przed uzyskaniem przez postanowienie przymiotu ostateczności) i w tym zakresie uchyliło zaskarżone postanowienie orzekając, ze koszty te należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie o ustaleniu kosztów stanie się ostateczne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył Skarżący wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie wyrokiem, co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił błędne przyjęcie, że powołany przez Burmistrza C. geodeta wykonywał czynności rozgraniczeniowe zgodnie z obowiązującym prawem nałożonych na niego obowiązków i należy się mu za to honorarium z wykonane usługi geodezyjne w kwocie 3800 zł. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że powołany geodeta przeprowadził czynności rozgraniczeniowe na gruncie w sposób dowolny, ustalił granicę pomijając całkowicie historię osnowy geodezyjnej, nie wytyczył granicy ewidencyjnej na gruncie według map zasadniczych znajdujących się w archiwalnym zasobie źródłowym geodezji. Nie przedstawił stronie protokołu ustalenia granicy, czym wprowadził stronę w błąd, co ostatecznie doprowadziło do podpisania protokołu rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzone przez sąd administracyjny w ramach art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazało aby było ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2021r. uchylające postanowienie Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2021 w części oznaczonej punktem 3 i orzekające, że ustalone koszty postępowania rozgraniczeniowego należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie o ustaleniu kosztów stanie się ostateczne, a w pozostałej części utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 § 1 k.p.a., które określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy strony. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Z kolei z unormowania art. 152 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r., poz. 459, dalej w skrócie: "k.c.") wynika, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W orzecznictwie istniały co prawda rozbieżności co do stosowania przepisów art. 152 i 153 k.c. w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, a co za tym idzie, dopuszczalności obciążania stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie, w oparciu o przepis art. 152 k.c. Zostały one jednak wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), w której stwierdzono, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W uzasadnieniu powyższej uchwały przedstawiono uregulowania prawne dotyczące instytucji rozgraniczenia nieruchomości. Podkreślono, że okoliczności, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia fakt, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, to jest w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Uznano też, że nie do obrony jest teza, iż w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym – unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Przeciwnie, zarówno w jednym, jak i w drugim postępowaniu, tak organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, co znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego i art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 152 K.c., który wyrażą ogólną zasadę, są właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to w pełni podziela również sąd orzekający w niniejszej sprawie, przez co uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Wprawdzie istnieją przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej zasady jest możliwe, wynikać to musi jednakże ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, które decydować mogą o innym sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Kontrolowana sprawa takich okoliczności nie posiada, stąd też jako prawidłowe należy ocenić zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które koszty te rozdzieliło po połowie i orzekło, że należy je uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie o ustaleniu kosztów stanie się ostateczne. W okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie zaistniały bowiem żadne podstawy do przyjęcia, że rozgraniczenie zostało dokonane wyłącznie w interesie jednej ze stron, co uzasadniałoby poniesienie przez nią w całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powołana wyżej uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. wskazuje typową regułę, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele nieruchomości po połowie, bez względu na towarzyszące im – co do zasady – zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody, czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 p.g.k). Umacnia tę zasadę to, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z tego, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Interes prawny stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie jest kategorią obiektywną, co oznacza, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. W ocenie sądu Kolegium prawidłowo ustaliło, że w badanej sprawie istniał rzeczywisty spór co do przebiegu granic sąsiadujących nieruchomości, a postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone w interesie zarówno Skarżącego jako właściciela działki nr [...], jak i właścicieli działki nr [...]. Sąd nie podzielił też zarzutów Skarżącego jakoby powołany przez Burmistrza C. geodeta przeprowadził nieprawidłowo czynności rozgraniczeniowe, ustalając w sposób dowolny granicę, nie przedstawiając stronie protokołu ustalenia granic, co doprowadziło do ustalenia błędnej granicy. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu granicznego sporządzonego w dniu [...] września 2020 r. wynika bowiem jednoznacznie, że Skarżący właściciel działki nr [...] uczestniczył w czynnościach rozgraniczeniowych osobiście. Z protokołu granicznego wynika również, że (-) strony uważają, że granica biegnie miedzą, (-) odszukano punkty osnowy geodezyjnej III klasy o numerach [...] i osnowy pomiarowej [...] - słupek granitowy (znak naziemny), butelka (znak poziemny); [...] - słupek granitowy; [...] - słupek granitowy; [...] -słupek granitowy; [...] - słupek granitowy. Odszukano również punkty graniczne o numerach 700 - znak naziemny beton, znak podziemny płytka z krzyżem; [...] - znak naziemny beton, (-) przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym w następujący sposób ustalono na podstawie zebranych dowodów, (-) dla ustalonych bezspornie punktów granicznych wykonano w obecności stron stabilizację w następujący sposób: [...] - kamień betonowy (znak naziemny) płytka z krzyżem (znak podziemny); [...] - słupek granitowy (znak naziemny) butelka (znak podziemny); [...] - kamień betonowy (znak naziemny) butelka (znak podziemny), a (-) strony biorące udział w rozgraniczeniu podpisały protokół graniczny z dnia [...] września 2020 r. nie zgłaszając zastrzeżeń ani do przeprowadzonych przez geodetę czynności, ani do przebiegu ustalonej granicy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności podniesiony przez Skarżącego zarzut dotyczący nie wykonania przez geodetę czynności rozgraniczeniowych jawi się jako całkowicie niezasadny. Oparcia w aktach sprawy nie ma też zarzut, że geodeta nie przedłożył Skarżącemu protokołu granicznego do podpisania. Z dołączonego do akt administracyjnych protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę R. M. w dniu [...] września 2020 r. wynika w sposób niepodważalny, że został on podpisany przez Skarżącego oraz zaparafowany jego podpisem na każdej stronie. Ponadto, jak trafnie podkreśliło Kolegium w odpowiedzi na skargę, Skarżący w czynnościach rozgraniczeniowych przeprowadzonych w dniu [...] września 2020 r. uczestniczył osobiście i dopiero w dniu [...] stycznia 2021 r. udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania w postępowaniu rozgraniczeniowym swojemu ojcu S. D. Reasumując sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji