II SA/Bk 193/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] orzekającą o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie wydatków na: żywność, środki czystości, gaz, odzież, obuwie zimowe, wymianę dowodu osobistego i leki w wysokości 250 zł oraz umorzeniu postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego i zasiłku celowego na energię elektryczną. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] listopada 2007 r. K. M. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o przyznanie zasiłku celowego i okresowego. Wniosek ten został następnie podtrzymany i sprecyzowany w dniach: [...] i [...] listopada 2007 r. oraz [...] grudnia 2007 r. Wnioskowano przyznania zasiłku celowego na żywność, środki czystości, gaz, energię elektryczną, odzież, obuwie zimowe, wymianę dowodu osobistego i leki. W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na częściowe pokrycie wydatków na: żywność, środki czystości, gaz, odzież, obuwie zimowe, wymianę dowodu osobistego i leki w wysokości 250 zł, natomiast umorzył postępowanie w sprawie przyznania zasiłku okresowego i zasiłku celowego na energię elektryczną. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, omawiając zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej podkreślono, iż ustawa o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego, a zatem nie ma ustawowych kryteriów do ustalania jego wysokości. W związku z powyższym wyznacznikami wysokości tego zasiłku są z jednej strony cel, na który jest on przyznawany i sytuacja materialna wnioskodawcy a z drugiej strony możliwości finansowe i liczba osób (rodzin) ubiegających się o tę formę pomocy. Mając na względzie powyższe organ podał, iż w roku 2007 na zasiłki celowe dysponował w budżecie kwotę [...] zł, w tym na miesiąc listopad - 22.000 zł. Posiadaną w miesiącu listopadzie kwotę rozdysponowano rozpatrując 55 wniosków złożonych w październiku i 173 wnioski złożone w listopadzie 2007 r. Pozostałą zaś część wniosków z października, rozpatrzono z terminem płatności w grudniu. Średni zasiłek przyznany z terminem płatności w listopadzie wyniósł 96,49 zł. Nadto ustalono, iż aktualnie łączny dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł i obejmuje: dochód uzyskiwany z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł miesięcznie, dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie oraz zasiłek okresowy w wysokości [...] zł – przyznany mocą decyzji z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Ponadto wskazano, iż strona ma przyznawane zasiłki celowe. Przedłożony zaś rachunek za energię elektryczną z terminem płatności w dniu [...] listopada 2007 r. był przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] , którą to przyznano stronie zasiłek celowy na częściowe pokrycie wydatków na: żywność, środki czystości, gaz, energię elektryczną, odzież, obuwie i leki w wysokości 200 zł. Natomiast wydatki na leki według przedstawionych trzech recept z dnia [...] listopada 2007 r. – dwie recepty i dnia [...] grudnia 2007 r. – jedna, wynoszą łącznie [...]zł. W tych uwarunkowaniach stwierdzono, iż wnioskodawca spełnia kryteria do przyznania mu zasiłku celowego w wysokości 250 zł. Zdaniem organu zasiłek ten winien częściowo pokryć wydatki na: żywność, środki czystości, gaz, odzież, obuwie zimowe, wymianę dowodu osobistego i leki. Powodem zaś umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na opłacenie rachunku za energię elektryczną z rachunku z terminem płatności w dniu [...] listopada 2007 r. była okoliczność rozpatrzenia przedmiotowych wniosków w odrębnych postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem K. M. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zarzucając skarżonej decyzji - brak kryteriów, którymi kierował się organ przy jej wydawaniu, co jest przejawem samowoli administracyjnej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło powyższego zarzutu i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są z jednej strony - rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego oba te aspekty zostały w sprawie uwzględnione, co znalazło swoje odzwierciedlenie zarówno w wysokości, jak i zakresie przyznanego zasiłku celowego. Organ podał, iż rozumie, że kwota 250 zł w pełni nie pokryje zgłoszonych potrzeb - bo i nie taki jest cel pomocy społecznej - to niemniej jednak przyznana skarżącemu pomoc została udzielona na miarę możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Nadto zauważono, iż jak wynika z akt sprawy skarżący jest objęty pomocą ze strony MOPS w Z. Otrzymał już zasiłek okresowy decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od września do grudnia 2007 r., zasiłek celowy decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] na częściowe pokrycie wydatków na żywność, środki czystości, gaz, energię elektryczną, odzież, obuwie, leki oraz okularów w wysokości 200 zł oraz zasiłek celowy decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] na częściowe pokrycie wydatków na: żywność, środki czystości, gaz, energię elektryczną, odzież, obuwie i leki w wysokości 200 zł. Poza tym podkreślono, iż z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Zgodnie z art. 4 ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Tymczasem skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, z którego dochód jest symboliczny a tylko oczekuje pełnego pokrycia swoich potrzeb ze strony MOPS w Z. Uwzględnienie tych żądań ani nie odpowiada celom ani też możliwościom pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja wskazuje, jakimi kryteriami kierował się organ przyznając omawianą pomoc. Końcowo organ podał, iż w miesiącu grudniu 2007 r. MOPS rozdysponował kwotę [...] zł, rozpatrując 67 wniosków złożonych w listopadzie i 265 wniosków złożone w grudniu 2007 r. Średni zasiłek wypłacony w grudniu 2007 r. wyniósł 89,18 zł. A zatem skarżący powinien zauważyć, że na mocy zakwestionowanej decyzji otrzymał zasiłek wyższy od średniego, pomimo iż jak wskazuje prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ustalone zaś ustawą kryterium dochodowe dla osoby samotnej nie oznacza, że taką kwotę osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej musi otrzymać. Kryterium to jest jednym z warunków dających podstawę do przyznania jakiegokolwiek świadczenia. Od tej decyzji K. M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podobnie jak w postępowaniu administracyjnym podniósł, iż w kwestionowanej decyzji "brak jest wymaganego prawem logicznego kryterium przyznawania pomocy i dlatego decyzja jest przejawem samowoli administracyjnej". Nadto podał, iż nie zagwarantowano mu jako stronie zgodnie z art. 10 kpa czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy wskazany przepis zapewnia prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym przed organem odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą, sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 ustawy, wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego obowiązujące w chwili jej wydawania. Przede wszystkim wskazać należy, że zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, zaś tryb rozpatrywania tych spraw - Kodeks postępowania administracyjnego z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według zaś art. 3 - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie zaś z treścią art. 39 ust. 1 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Powołany przepis stwarza możliwość przyznania zasiłku celowego, a zatem jest to świadczenie fakultatywne, tj. uzależnione wyłącznie od uznania administracyjnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w ugruntowanej już linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym np. w wyroku NSA z dnia 5 marca 1998 r. sygn. akt I SA 984/97, Lex nr 45812, w którym podkreślono, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać to świadczenie. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są – z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej (vide: wyrok NSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1472/0, Lex nr 44079). W konsekwencji, jeśli organ I instancji, oceniając sytuację materialną, rodzinną i potrzeby skarżącego z jednej strony, zaś z drugiej własne możliwości, uzna, iż przy posiadanych zasobach majątkowych rodziny skarżącego nie jest celowe kierowanie tam środków finansowych, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Także wynikający z treści art. 7 kpa obowiązek załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela nie powinien być odczytywany jako bezwzględny nakaz, skoro należy badać czy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, opubl. LEX nr 79608). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż mając na uwadze interes wszystkich osób ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącego oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, MOPS w Z. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości i zakresie odpowiadającym granicom uznania administracyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący i przekonujący organ uzasadnił swoje stanowisko, łącznie z podaniem rozdziału kwot, jakimi dysponuje na tego rodzaju pomoc. Łączna kwota wydatków budżetowych Miasta Z. na rok 2007 przeznaczonych do rozdysponowania na zasiłki celowe wynosiła [...] zł. Środki finansowe przeznaczone na świadczenia z zakresu pomocy społecznej były grupowane zgodnie z harmonogramem rozdziału na poszczególne miesiące. Stosownie do pisma burmistrza z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...], na miesiąc listopad 2007 r. przeznaczona została kwota 22.000 zł (k. 8 akt administracyjnych). Powyższą kwotę rozdysponowano rozpatrując 55 wniosków złożonych w październiku i 173 wnioski złożone w listopadzie 2007 r. Pozostałą zaś część wniosków z października, rozpatrzono z terminem płatności w grudniu. Średni zasiłek jak wskazał organ I instancji przyznany w miesiącu listopadzie wyniósł niespełna 96,49 zł. W kontekście przytoczonych wyżej danych liczbowych podnieść należy, iż suma, jaką przyznano skarżącemu zakwestionowaną decyzję, tj. 250 zł nie odbiega od przeciętnych kwot zasiłków celowych przyznawanych w tym okresie, przeciwnie z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący otrzymał zasiłek ponad dwukrotnie wyższy od średniego przyznawanego w tym czasie. W tym miejscu wskazać również należy za organem odwoławczym, iż z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Z woli art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Jak słusznie podniesiono, skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, którego dochód od lat jest symboliczny i nie zmienia tej sytuacji licząc na pełne pokrywanie jego potrzeb przez MOPS. Nie budzi zatem wątpliwości stanowisko Kolegium, że udzielenie skarżącemu zasiłku celowego w większym rozmiarze nie było możliwe z uwagi na ograniczone środki pozostające do dyspozycji MOPS w Z., przeznaczane także na pomoc społeczną innym osobom. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż zaskarżona decyzja (oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji) nie zawiera kryteriów przyznawania zasiłków, albowiem powyższa informacja wraz ze wskazaniem sposobu rozdysponowania środków została zawarta w uzasadnieniu decyzji obu instancji, odpowiednio na stronie 2 i 3. Reasumując stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń zarówno, co do stanu faktycznego jak i jego oceny. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego należycie określono sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, przedstawiona zaś analiza własnych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie budzi wątpliwości. Podobnie odnosząc się do argumentacji rozstrzygnięć zarówno, co do zakresu jak i powodów przyznania zasiłku celowego uznać należy, iż jest ona zgodna z obowiązującym prawem, specyfiką świadczeń z opieki społecznej i ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Sąd nie znajduje również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawdą jest, iż organy administracyjne nie mogą uchylić się od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak to w interesie strony, podnoszącej zarzut naruszenia przepisu art. 10 kpa, leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, albowiem Sąd każdy przypadek bada indywidualnie (vide: uchwała 7 sędziów z dnia 25.04.2005r. NSA w Warszawie w sprawie sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66). Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie skarżący ograniczył się do zgłoszenia zarzutu, nie popierając go żadnymi twierdzeniami i nie przytaczając jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że faktyczne zagwarantowanie mu w tej konkretnej sprawie prawa do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego wpłynęłoby na podjęcie innej decyzji. Postawiony zarzut zobowiązuje sąd do sprawdzenia, czy rzeczywiście jest prawdziwy, jednak ma to uzasadnienie tylko w przypadku, gdy istnieją jakiekolwiek podstawy do przypuszczenia, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie została wzięta w całości pod uwagę, nie odzwierciedla rzeczywistości, czy jest niepełna, a jej uzupełnienie mogłoby nastąpić, gdyby strona wypowiedziała się przed wydaniem rozstrzygnięcia. Jednakże w rozpoznawanej sprawie podstaw do postawienia takiej tezy nie ma, tym bardziej, że aktywne uczestnictwo w postępowaniu i współpraca skarżącego z organem I instancji wskazują, iż w postępowaniu przed tym organem wyczerpał wszelkie możliwości udowodnienia swojej trudnej sytuacji życiowej. Organ zaś drugiej instancji nie przeprowadzał dodatkowego postępowania wyjaśniającego, całkowicie opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ pierwszej instancji zgodnie z art. 10 § 1 kpa zapewnił skarżącemu możliwość zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (protokół zapoznania skarżącego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym z dnia 13 grudnia 2007 r.). Formalne zaś naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa poprzez niezapoznanie skarżącego przez organ II instancji z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy nie miało w ocenie Sądu żadnego wpływu na treść decyzji tego organu (por. wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2003 r. syg. akt SA/Bk 1072/02). Wobec nie potwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.