II SA/Bk 194/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2005 roku nr [...]. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Przed Kierownikiem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych toczyło się postępowanie z wniosku A. C. o przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002r., Nr 42 poz. 371 ze zm.). Uprawnienia kombatanckie zainteresowany uzyskał z mocy orzeczenia ZW ZBoWiD w Ł. z dnia [...]10.1986 r. z tytułu "walki o utrwalanie władzy ludowej" w okresie od 1.01.1949 r. do 31.12.1952 r. Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]11.1998 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...]02.1999 r. pozbawiono stronę uprawnień kombatanckich. Wyrokiem z dnia 22.12.1999 r. sygn. akt SA/Bk 356/99 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...]07.2000 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...]02.2001 r. zainteresowanemu odmówiono przyznania uprawnień kombatanckich. Postanowieniem z dnia [...]12.2002 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wznowił postępowanie w sprawie. Decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...]10.2003 r. odmówiono stronie uchylenia decyzji własnej o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Decyzją z dnia [...]02.2004 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uchylił decyzję własną z dnia [...]10.2003 r. i umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...]12.2002 r. Postanowieniem z dnia [...]02.2004 r. Kierownik Urzędu wznowił postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...]03.2004 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...]11.2004 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Wyrokiem z dnia 17.03.2005 r. sygn. akt II SA/Bk 24/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]11.2004 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]03.2004 r. oraz postanowienia Kierownika Urzędu z dnia [...]02.2004 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego, a także stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]02.2004 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]10.2003 r. W związku z powyższym decyzja z dnia [...]11.2005 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uchylił decyzję własną z dnia [...]07.2000 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich i przyznał wnioskodawcy uprawnienia kombatanckie z tytułu pełnienia służby w NSZ-NZW. Następnie decyzją z dn. [...]11.2007 r. nr [...] organ stwierdził nieważność decyzji własnej z dnia [...]10.2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ omawiając przepisy art. 16§ 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 157 § 1 kpa, art. 158§ 1 kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa podniósł, iż w niniejszej sprawie została wydana decyzja ostateczna z dnia [...]02.2001 roku. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]07.2000 r. o odmowie przyznania stronie uprawnień kombatanckich. Postanowieniem z dnia [...]12.2002 r. Kierownik Urzędu wznowił postępowanie administracyjne, a decyzją z dnia [...]11.2005 r. uchylił decyzję własną z dnia [...]07.2000 r., czyli decyzję nieostateczną, od której strona skutecznie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W obrocie prawnym pozostała więc ostateczna decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...]02.2001 r. utrzymująca w mocy decyzję o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Na tej podstawie organ podniósł, iż po uzyskaniu przez niniejszą decyzję waloru decyzji ostatecznej aktualne stanie się rozpatrzenie sprawy wznowionej postanowieniem z dnia [...]12.2002 r. W dniu [...]12.2007 r. skarżący oraz A. C. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, iż w/w decyzja nie została dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 kpa. Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie brak jest prawnej możliwości wydania w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa rozstrzygnięcia odnoszącego się wyłącznie do decyzji nieostatecznej tj. decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich w sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna tj. decyzja z dn. [...]02.2001 r. Procedując po wznowieniu organ administracji winien był w pierwszej kolejności rozstrzygnąć o losie tej właśnie decyzji, bowiem to ona ostatecznie rozstrzygała kwestię uprawnień kombatanckich strony. To decyzja wydana na skutek odwołania a nie decyzja pierwszoinstancyjna zyskała walor ostateczności. Wyłącznie do niej mogła odnosić się zatem decyzja wydana po wznowieniu postępowania (por. uchwała NSA z dn. 2.12.2002 r. OPS 11/02). Ponadto zdaniem Kierownika Urzędu stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję z dnia [...]11.2005 r. byłoby zasadne także w przypadku stwierdzenia samego tylko naruszenia art. 146 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 i w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Po upływie tego okresu, stosownie do treści art. 151 § 2 kpa Kierownik Urzędu procesując we wznowionym postępowaniu był uprawniony jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił tej decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Kierownik Urzędu decyzją z dn. [...]11.2005 r. nie mógł zatem uchylić decyzji wydanej w dniu [...]07.2000 r. z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej wydania. W takim przypadku mógł on jedynie stwierdzić, iż w/w decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. C. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący nie sformułował konkretnych zarzutów pod adresem kwestionowanej decyzji, wskazywał natomiast na niezadowolenie ze sposobu załatwienia jego wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 cytowanej ustawy - skarga podlega oddaleniu. Sąd nie posiada również uprawnień do badania słuszności oraz celowości skarżonych rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne czy też przede wszystkim przepisy postępowania administracyjnego (bo zarzuty skargi dotyczą w zasadzie samego postępowania przez Kierownikiem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych). W niniejszej sprawie za bezsporne uznać należy, iż decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] uchylająca decyzję własną z dnia [...] lipca 2000 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich i przyznająca wnioskodawcy uprawnienia kombatanckie z tytułu pełnienia służby w NSZ-NZW zapadła po wznowieniu postępowania w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich. Podkreślić przy tym należy, iż organ aby przyznać uprawnienia kombatanckie A. C. musiał uprzednio uchylić decyzje odmawiającą mu przyznania takich uprawnień. Rozwiązanie takie wynika wprost z treści art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku o kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w którym wskazano, iż organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zauważyć trzeba jednak, że każda decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Jeżeli decyzja taka jest jednocześnie decyzją ostateczną, korzysta ponadto z ochrony wynikającej z art. 16 kpa co oznacza, że jej wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w kpa lub w ustawach szczególnych. Ustawodawca, ustanawiając zasadę trwałości decyzji ostatecznych, nie wyklucza zarazem możliwości pojawienia się w obrocie prawnym decyzji wadliwych, a więc niespełniających tych warunków. W zależności od stopnia tej wadliwości stosuje się odpowiednie nadzwyczajne środki prawne usuwające te wady czy wręcz eliminujące obarczone nimi decyzje z obrotu prawnego. Jedną z takich możliwości stwarza instytucja wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-153 kpa), jak to miało miejsce w tej sprawie. Fakt ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy wskazuje na podobieństwo instytucji wznowienia postępowania do odwołania, jednak zasadnicza różnica pomiędzy tymi środkami prawnymi polega na tym, że wznowienie postępowania może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Bez znaczenia jest przy tym fakt, czy cechę ostateczności decyzja nabyła po wyczerpaniu toku instancji, czy też np. w wyniku zaniechania złożenia przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji. Jak z powyższego wynika, przedmiotem wznowienia postępowania administracyjnego może być tylko i wyłącznie ostateczna decyzja. W przedmiotowej sprawie natomiast decyzja, która to została uchylona przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w decyzji z dnia [...] listopada 2005 roku tj. decyzja z [...] lipca 2000 r. nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich nie nabyła od razu cech ostateczności, gdyż niejako został od niej złożony środek zaskarżenia tj. wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy. Dopiero decyzja z dnia [...] lutego 2001 roku nr [...] utrzymująca w mocy decyzję o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, w której oceniono merytorycznie prawidłowość decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] uprawniała do stwierdzenia, iż postępowanie w tym zakresie zostało ostatecznie zakończone. Tym samym w niniejszym stanie faktycznym nie ma możliwości uchylenia de facto decyzji pierwszoinstancynej i orzeczenia o istocie sprawy, w sytuacji gdy w obiegu pozostaje niejako decyzja drugoinstancyjna utrzymująca w mocy decyzję wcześniejszą. W związku z powyższym zasadnie organ uznał w zaskarżonej decyzji, iż należało stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] uchylającej decyzję własną z dnia [...] lipca 2000 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich i przyznającej wnioskodawcy uprawnienia kombatanckie z tytułu pełnienia służby w NSZ-NZW Stosownie bowiem do art. 156 § 1 pkt 2 kpa: organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może zarówno naruszenia prawa materialnego przez jego nieprawidłową wykładnie lub zastosowania, jak również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie naruszenie prawa musi być rażące, tj. oczywiste, jednoznaczne, dostrzegalne dla każdej osoby, nawet nie posiadającej wykształcenia prawniczego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma zaś na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż organy obu instancji będąc związane wyżej wymienionymi przepisami prawa nie mogły naruszyć istniejących norm prawa i uczynić zadość przekonaniu skarżącego, że jego interes jako strony postępowania jest słuszny i w konfrontacji z nim obowiązujący porządek prawny musi ustąpić. Tego rodzaju stanowisko będące czysto subiektywnym odczuciem strony nie może zostać uznane za trafne i z całą pewnością nie współbrzmi z obowiązującym porządkiem prawa. Mając powyższe na względzie, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.