II SA/Bk 194/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi K. S., M. S., B. B. i D. B. na uchwałę Rady Gminy J.K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi L. – obszar planistyczny L. (linia gazowa) 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy J. K. na rzecz skarżących K. S. i M. S. kwotę 300 (trzysta) złotych oraz na rzecz B. B. i D. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15.02.2013r. (za pośrednictwem organu) wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarga M. i K. S. oraz D. i B. B. na uchwałę nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2012 r.w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi L. – obszar planistyczny L. (linia gazowa). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności paragrafu 6 oraz paragrafu 8 ust. 1 pkt 1 uchwały, ewentualnie stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: Uchwalenie powyższego planu spowodowane zostało koniecznością uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w związku z planowaną realizacją gazociągu średniego podwyższonego ciśnienia, na który – poza obszarem objętym planem – wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i sporządzony został projekt techniczny. Planem został objęty niezbędny teren do realizacji gazociągu, który obejmuje części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 870 m2. Przeprowadzono procedurę planistyczną, podczas której dokonano niezbędnych uzgodnień, przeprowadzono ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko, wyłożono projekt do publicznego wglądu w dniach 3-24 września 2012 r. Do projektu nie wniesiono uwag, zaś na wyznaczone spotkanie w zakresie dyskusji nad planem (24.09.2012r.) nikt się nie stawił. Rada Gminy stwierdziła, że uchwała nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...].09.2006 r. W dniu 16.01.2013 r. K. i M. S. oraz B. i D. B. wezwali Radę Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie zapisów paragrafu 6 oraz paragrafu 8 ust. 1 pkt 1 uchwały. Wzywający twierdzili, że ich działki o nr [...], [...] i [...] objęte częściowo planem, zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej, ponieważ plan nie zawiera postanowień rozwiązujących kwestie komunikacyjne do planowanej inwestycji, czym naruszono art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis paragrafu 6 stanowi, że obsługa komunikacyjna ma odbywać się zgodnie z organizacją ruchu na drogach gminnych Skarżący zwracają uwagę, że inwestycja nie ma dostępu bezpośredniego do drogi gminnej, a jedynie poprzez działkę o nr [...] państwa S. Postanowienia paragrafu 8 ust. 1 pkt 1 dopuszczające realizację innych inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej – są niejedoznaczne i wprowadzają, dla właścicieli działek objętych planem, chaos planistyczny. Rada Gminy J. uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne uchwałą nr [...] z dnia [...].01.2013 r., którą osoby wzywające otrzymały, przy czym w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarga do Sądu wpłynęła w dniu 15.03.2013 r. za pośrednictwem Urzędu Gminy J., do którego została wniesiona dnia 15.02.2013 r. Zarzuty skargi są podobne jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wywodzą interes prawny w skarżeniu uchwały z naruszenia prawa własności, ponieważ planem objęto część działek: o nr [...], [...] należących do M.K. S. oraz [...] należącej do D.B. B. Z uzasadnienia skargi oraz z dodatkowych wyjaśnień skarżących złożonych na rozprawie sądowej (12.09.2013 r.) wynika, że działka o nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a dojazd do drogi gminnej odbywa się poprzez działkę o nr [...], na której notarialnie ustanowiono służebność przejazdu. Na działce o nr [...] w odległości ok. 50 m. od planowanego gazociągu, jest aktualnie w realizacji budynek mieszkalny p. S., którzy dojeżdżają do drogi publicznej przez własną działkę o nr [...]. Zdaniem skarżących naruszenie ich interesu prawnego nie polega w istocie na samym fakcie położenia gazociągu (drugiej nitki już istniejącego), ale na utworzeniu strefy ochronnej na części ich działek, które są wyłączone z możliwości zabudowy, a co ważniejsze przy istniejącym nieskonkretyzowanym zapisie paragrafu 8 ust. 1 pkt 1 o "dopuszczeniu realizacji innych inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej" na terenie IT mogą spowodować nieznane w przyszłości skutki w zakresie bezpieczeństwa zamieszkiwania dla skarżących. Z kolei brak zapewnienia dojazdu z drogi publicznej do terenu oznaczonego symbolem IT jest błędem planistycznym naruszającym przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Usuwanie awarii, przeprowadzenia robót przy gazociągu wymaga dostępu z drogi publicznej oddalonej od terenu IT ok. 300 metrów na północ (wg oświadczenia p. S.) zaś z właścicielami działki nr [...] nikt nie uzgodnił możliwości przejazdu. Skarżący podnieśli, że wskutek realizacji inwestycji ich działki stracą na wartości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu Skarżący, pomimo objęcia części ich działek granicami planu, nie mają interesu prawnego we wniesieniu skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zapisy planu nie naruszają sytuacji prawnej Skarżących. Wskutek uchwalenia planu nie zmieniła się obsługa komunikacyjna do działek o nr [...], [...], [...] zaś nie było przedmiotem spornego planu utworzenie dróg dojazdowych do tych działek. Jedynym motywem uchwalenia planu obejmującego powierzchnię 870 m2 (IT) stała się konieczność uzyskania zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne – położenia gazociągu jako inwestycji celu publicznego. Dlatego w tym planie miejscowym nie zajmowano się innymi aspektami, które nie dotyczą planu, w tym także: zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. W odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, iż planem objęto tylko nieznaczną część działek skarżących: z działki nr [...] – powierzchnię 62, 2 m2, z działki nr [...] – powierzchnię755 m2, z działki nr [...] – powierzchnię 1240 m2. Po wybudowaniu gazociągu nic się nie zmieni oprócz tego, że pas strefy kontrolowanej, wynoszący 6 metrów zostanie wyłączony z produkcji rolnej i leśnej. Zapis planu mówiący o dopuszczeniu realizacji innych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej nie oznacza dowolności takich inwestycji, gdyż muszą one spełniać warunki określone przepisami odrębnymi i uwzględniać przebieg gazociągu. Pełnomocnik organu wyjaśniła (na rozprawie), że w planie miejscowym nie jest dopuszczalne powtarzanie ustawowych definicji, w tym przypadku określenia infrastruktury technicznej, a to pojęcie wyjaśnia art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kontrolując uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem w świetle art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. i nie będąc związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.) Sąd w pierwszej kolejności zbadał spełnienie warunków formalnych skargi. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący dopełnili w dniu 16.01.2013 r. wymogu wezwania Rady Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa, zaś po otrzymaniu odpowiedzi negatywnej z dnia 25.01.2013 r. (uchwałą nr [...]) złożyli skargę do sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 15.02.2013 r. zachowując termin 30-dniowy w myśl art. 53 paragraf 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarżący byli uprawnieni do wniesienia skargi, ponieważ przepisy planu dotyczą sposobu wykonywania własności na ich działkach o nr: [...], [...], [...], a tym samym ingerują w zakres ich prawa własności w świetle art. 140 Kodeksu cywilnego. Z pewnością argument Skarżących o obniżeniu wartości ich działek wskutek uchwalenia planu, nie może być uznany za interes prawny, lecz za interes faktyczny. Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p., wymienia przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej planu, którymi są: naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzania planu naruszenie właściwości organów. "Zasady sporządzania planu" stanowią przesłankę materialnoprawną, w przypadku której każde naruszenie prawa (niekoniecznie istotne) powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki związanej ze sporządzeniem planu, a więc merytorycznej zawartości aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej) zgodności zapisów planu m.in. z art. 15, art. 17, art. 20 u.p.z.p. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przstrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Podejmując uchwałę w zakresie planu rada gminy jest związana w/w przepisem i nie może pominąć żadnego z jego elementów, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia z pkt 1-12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia informacja (por. Komentarz do art. 15 – T. Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd nie stwierdził: istotnego naruszenia trybu sporządzania planu ani braku właściwości organu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) oraz niezgodności ze studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), uznając, że fragment terenu może być objęty planem i niekoniecznie musi obejmować granice całej miejscowości. Sąd stwierdził natomiast naruszenie zasad sporządzania planu polegające na: niezgodnym ze stanem faktycznym zakresie ustalenia obsługi komunikacyjnej terenu o symbolu IT (paragraf 6), nieprecyzyjnym określeniu dopuszczenia "realizacji innych inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej i dróg" (paragraf 8 ust. 1 pkt 1 planu). W ocenie Sądu w skarżonej uchwale doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p Zakresem planu objęto niewielki teren – oznaczony IT – zaledwie 870 m2 przeznaczony pod budowę drugiej nitki gazociągu. Należy przyznać rację Gminie Juchnowiec, że uchwalenie planu w tak niewielkim zakresie miało swoje uzasadnienie w konieczności realizacji celu publicznego, jakim jest budowa gazociągu, a niezbędną ku temu przesłanką jest wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, co może nastąpić poprzez uchwalenie planu miejscowego. Należy zwrócić uwagę, że intencją skargi nie było negowanie inwestycji w tym konkretnym miejscu, ale uzasadnione obawy: po pierwsze - dopuszczenie realizacji innych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej (paragraf 8 ust. 1 pkt 1), co przy braku konkretyzacji tego terminu może oznaczać posadowienie najróżniejszych urządzeń częściowo na działce o nr [...] D. i B. B. oraz częściowo na działkach o nr [...], [...] M. i K. S. Na działkach o nr [...] i [...] znajdują się budynki mieszkalne skarżących, a zatem charakter, bezpieczeństwo i ewentualna kumulacja urządzeń sąsiedzkich tzn. niesprecyzowanych urządzeń infrastruktury technicznej są ważne dla właścicieli działek w aspekcie wykonywania przez nich prawa własności. Nie sposób zgodzić się z argumentacją pełnomocnika organu, iż pojęcie infrastruktury technicznej zostało zawarte w art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie należy go definiować w zapisach planu. Chodzi wszak o konkretyzację (jakie urządzenia), a nie powtarzanie ustawowej definicji, po drugie – inwestycja objęta planem nie ma dostępu do drogi publicznej, dlatego tez zapis paragrafu 6 uchwały, że obsługa komunikacyjna ma pozostać "zgodnie z organizacją ruchu drogowego na drogach gminnych" – nie odpowiada rzeczywistości. Jak słusznie wyjaśnił skarżący M. S. (a potwierdzeniem jest treść mapy) do najbliższej drogi gminnej od inwestycji można uzyskać dostęp tylko poprzez działki prywatne, a m.in. działkę nr [...] Państwa S. Zgodnie z definicją art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza: dostęp bezpośredni albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jeżeli inwestycja celu publicznego nie ma bezpośredniego lub pośredniego (poprzez drogę wewnętrzną) dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu miejscowego należałoby ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź objąć granicami planu taki obszar, by obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. W przeciwnym razie istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności planu miejscowego z uwagi na naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 nie zawiera wyjątku, który polegałby na zaniechaniu planowania komunikacji do obiektu położonego pod ziemią. Wbrew sugestiom skargi (zawartym na str. 7) Skarżącym nie chodziło o to, że zaskarżona uchwała pozbawiła ich działki dostępu do drogi publicznej, lecz o to, że do inwestycji oznaczonej symbolem IT nie zapewniono w uchwalonym planie żadnego dojazdu z drogi gminnej. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pomimo rozważań sądu dotyczących tylko 2 zapisów planu), Sąd kierował się charakterem wskazanego uchybienia tj. nierzeczywistym zapisem planu (paragraf 6) co do dostępności terenu IT do drogi gminnej. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości nie oznacza, że pozostałe zapisy są niezgodne z prawem (poza paragrafem 6, paragrafem 8 ust. 1 pkt 1). Jednakże Rada Gminy ma możliwość różnego ukształtowania treści planu przy ponownym jego uchwalaniu np. poprzez rozszerzenie granic planu bądź zawarcie takich jego zapisów (w kwestii komunikacji), które mogłyby nie współgrać z tekstem planu, o którym Sąd rozstrzygnął w niniejszej sprawie. Dlatego też racjonalnym było wyrokowanie co do całości zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 147, art. 152, art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.