II SA/Bk 197/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma informującego w sprawie sfinansowania kosztów studiów podyplomowych - oddala skargę.- Wnioskiem z [...] kwietnia 2009r. Pani G. G. (dalej: Skarżąca) wystąpiła do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. o dofinansowanie kosztów studiów podyplomowych menedżerskich. Pismem z [...] września 2009 r. organ poinformował Skarżącą, że jej wniosek został rozpatrzony pozytywnie, a koszty studiów podyplomowych zostaną sfinansowane w wysokości [...] zł. Jednocześnie organ wezwał Skarżącą do zgłoszenia się do Działu Pośrednictwa Zawodowego i Szkoleń celem dopełnienia formalności związanych ze sfinansowaniem kosztów studiów podyplomowych. Tego samego dnia została podpisana umowa pomiędzy Starostą Powiatu B. a Skarżącą, nr [...], której przedmiotem było dofinansowanie kosztów podyplomowych studiów menedżerskich organizowanych przez Centrum Kształcenia Podyplomowego Wyższej Szkoły Finansów i Zarządzania w B., w okresie od 1 października 2009 r. do 30 czerwca 2010 r. Pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. z [...] września 2009 r. Skarżąca potraktowała jako decyzję administracyjną i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Postanowieniem z 22 listopada 2011 r., sygn. II SA/Bk 678/11 Sąd odrzucił skargę, stwierdzając jej niedopuszczalność z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Wyjaśnił, że skoro Skarżąca uważała pismo z [...] września 2009 r. za decyzję, to powinna złożyć od niej odwołanie do Wojewody P. Jednocześnie Sąd stwierdził, że na tym etapie nie rozstrzygał, czy przedmiotowe pismo ma charakter decyzji administracyjnej. W związku z tym Skarżąca złożyła do Wojewody P. odwołanie od pisma Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. z [...] września 2009 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r., znak [...], Wojewoda P. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powołując przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 oraz art. 42a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm., powoływanej dalej w skrócie jako: u.p.z.i.r.p.) organ wskazał, że sprawy finansowania kosztów studiów podyplomowych nie są załatwiane w formie decyzji, lecz w formie umowy. Stwierdził, że w skarżonym piśmie z [...] września 2009 r. udzielono jedynie informacji o sposobie rozpatrzenia wniosku Skarżącej z [...] maja 2009 r. W sytuacji, gdy brak jest decyzji administracyjnej, nie może być mowy o dopuszczalności odwołania, gdyż nie istnieje przedmiot zaskarżenia. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Pani G. G. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wskazała, że pismo Powiatowego Urzędu Pracy z [...] września 2009 r. kończy postępowanie administracyjne, stwierdza ono, że strona nabyła prawo do pomocy w sfinansowaniu studiów oraz zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji – oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Podniosła też, że organ dwojako interpretuje art. 42a pkt 1 u.p.z.i.r.p. – "o nabyciu prawa do dofinansowania rozstrzyga notatką informacyjno – techniczną, a o nabyciu prawa do stypendium rozstrzyga decyzją pomimo, że prawo to nabywa się po podpisaniu umowy cywilnej z urzędem Starosty i uczelnią beneficjentem". Zdaniem Skarżącej umowa nie jest narzędziem rozstrzygającym w postępowaniu administracyjnym. "Skoro PUP od początku nie informował strony o formie i sposobie rozpatrzenia wniosku, podstawie prawnej działań urzędu, nie było mowy ze strony osoby bezrobotnej o woli zawarcia z urzędem umowy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia, czy pismo Starosty Powiatu B. – Powiatowego Urzędu Pracy w B. z [...] września 2009 r., informujące Skarżącą o pozytywnym rozpatrzeniu jej wniosku i o wysokości sfinansowania przez Urząd kosztów studiów podyplomowych może zostać potraktowane jako decyzja, od której służy stronie odwołanie. Niewątpliwie podstawową formą działania administracji w sprawach indywidualnych jest decyzja. Przepis art. 104 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednak administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych, ale również przez podejmowanie czynności materialno – technicznych czy też poprzez zawieranie umów. Odróżnienie od siebie przypadków, w których administracja publiczna musi wydać akt administracyjny indywidualny, od innych, gdy musi działać czy to w formie czynności materialno – technicznych, czy też podejmując czynności cywilnoprawne, następuje na podstawie przepisów prawa obowiązującego. (...) Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 463 i n.). Podsumowując – z art. 104 k.p.a. nie należy domniemywać formy prawnej decyzji, gdyż domniemanie takie ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia. Obecnie w polskim prawie administracyjnym wyraźnie zarysowuje się tendencja do coraz częstszego wykorzystywania bardziej elastycznych form działania w wykonywaniu administracji publicznej, m.in. umów (D. R. Kijowski, Ucieczka administracji publicznej w sferę prawa cywilnego [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Warszawa 2009). Wykorzystywanie umów jako instrumentów prawnych, poprzez które organy administracji publicznej bezpośrednio realizują swoje obowiązki, a osoba prywatna uzyskuje wsparcie w osiąganiu swoich celów, przewiduje również ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z art. 42a tej ustawy wynika, że starosta może na wniosek bezrobotnego sfinansować z Funduszu Pracy koszty studiów podyplomowych należne organizatorowi studiów, w wysokości do 100%, jednak nie więcej niż 300% przeciętnego wynagrodzenia (ust. 1). W takiej sytuacji starosta zawiera z taką osobą umowę o dofinansowanie studiów podyplomowych, która określa w szczególności prawa i obowiązki stron oraz wysokość i tryb przekazywania środków na pokrycie kosztów studiów podyplomowych w formie bezpośrednich wpłat na konto organizatora tych studiów (ust. 2). Ustawodawca wyraźnie wskazał, że dofinansowanie studiów przez Starostę ma się odbywać w drodze zawieranej umowy, nie zaś w formie władczej decyzji administracyjnej. Przepis ten jest spójny z regulacją zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy, gdzie wskazano, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. Powyższe oznacza, że decyzyjną formę załatwienia sprawy przewidziano jedynie w sytuacjach, w których nie jest zawierana umowa. Jeśli więc ustawodawca dla sfinansowanie kosztów studiów podyplomowych przewidział formę umowy, to w tym zakresie nie jest możliwe rozstrzyganie w formie decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody P., który przyjął, że sprawy finansowania kosztów studiów podyplomowych nie są załatwiane w formie decyzji, gdyż ustawodawca nie przewidział dla tego rodzaju rozstrzygnięć takiej formy działania. Nie ma więc podstaw do tego, aby pismo z [...] września 2009 r. traktować jako decyzję. Jego treść wskazuje na to, że organ zamierzał jedynie poinformować Skarżącą o pozytywnym załatwieniu jej wniosku oraz o potrzebie dopełnienia formalności związanych z zawarciem umowy. Złożone przez Skarżącą odwołanie musiało zatem zostać potraktowane przez organ jako niedopuszczalne. Wyjaśnić przy tym należy, że fakt zawierania umowy przez PUP z bezrobotnym nie pozbawia tego ostatniego możliwości swobodnego kontrahowania. Cywilnoprawna zasada swobody umów przyznaje podmiotom ogólną kompetencję do swobodnego kształtowania umów obligacyjnych w zakresie ich zawarcia, treści i celu umów, czasu trwania, doboru kontrahenta itp. (art. 3531 Kodeksu cywilnego) Skarżąca korzystała przede wszystkim z wolności zawarcia lub niezawarcia umowy. Fakt, że jeden z podmiotów sugeruje treść umowy i nie widzi możliwości jej negocjacji nie przekreśla możliwości skutecznego zawarcia umowy. Wszak w stosunkach cywilnoprawnych bardzo często dochodzi do zawierania umów pomiędzy podmiotami, z których jeden jest stroną silniejszą, drugi zaś słabszą, co w rezultacie oznacza, że jego decyzyjność ogranicza się jedynie do zgody na warunki zaproponowane przez tego pierwszego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).