II SA/Bk 197/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2018 roku numer [...]. Przedmiotem skargi wywiedzionej przez F. P. jest ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].03.2018r NR [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...].02.2018r. NR [...], odmawiającą udostępnienia skarżącemu informacji publicznej z wniosku z dnia 15.12.2017r. Decyzję poprzedziły następujące zdarzenia. F. P. wnioskiem z 15.12.2017r. wystąpił od Wójta Gminy R. o przekazanie mu kserokopii wszelkiej dokumentacji technicznej dotyczącej przebudowy drogi gminnej Nr [...] we wsi S. wraz z dokumentacją odbioru robót, która miała miejsce w latach 1999-2004. Pismem z 29.12.2017r. Wójt Gminy R. poinformował wnioskodawcę, że nie jest możliwe udostępnienie żądanej dokumentacji w terminie przewidzianym ustawą o udostępnianiu informacji publicznej z uwagi na poszukiwanie dokumentacji. Podał, że do chwili obecnej dokumentacji nie odnaleziono w zasobach archiwum Urzędu Gminy R. Z uwagi na jej poszukiwanie, poinformował wnioskodawcę o przesunięciu terminu udostepnienia informacji o 14 dni. Następnie pismem z dnia 10.01.2018r. Wójt Gminy R. poinformował wnioskodawcę, że dokumentacji nie odnaleziono w zakładowym zasobie archiwalnym oraz dodał, że dokumentacja tego rodzaju, co żądana, po upływie określonego czasu podlega brakowaniu zgodnie z właściwymi regulacjami. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...].01.2018r. skierowanym do Wójta krytycznie odniósł się do informacji o wybrakowaniu dokumentacji stwierdzając, że przynajmniej jej część powinna znajdować się w Urzędzie Gminy a pozostała powinna być wymieniona w wykazie akt do brakowania dołączonym do wniosku skierowanego do archiwum państwowego. Na powyższe pismo wnioskodawcy, Wójt udzielił pisemnej odpowiedzi, w której poinformował, że ze względu na znaczną ilość dokumentów zarchiwizowanych w Urzędzie Gminy oraz dużą rotację pracowników odpowiedzialnych za archiwizowanie dokumentów przekazywanych do archiwum zakładowego, nadal trwają prace nad odszukaniem interesującej go dokumentacji i w sytuacji jej odnalezienia, wnioskodawca niezwłocznie zostanie o tym fakcie poinformowany. W piśmie z dnia 16.02.2018r. skarżący F. P. przypomniał organowi, że 15.02.2018r. upłynął 2 -miesięczny okres na udzielenie informacji i wniósł o niezwłoczne ustosunkowanie się do jego wniosku oraz przekazanie żądanej dokumentacji. Wówczas Wójt Gminy R. wydał w dniu 21.02.2018r. decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej z uwagi na niedysponowanie żądanymi dokumentami, konkretnie nieodnalezienie. W podstawie prawnej decyzji powołał się na przepis art. 104 K.p.a. i 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odwołaniu od tej decyzji F. P. stwierdził, że stwierdzenie o nieodnalezieniu dokumentacji jest w świetle prawa niedopuszczalne i wskazał na uregulowania prawne dotyczące zasad archiwizowania dokumentów przez urzędy gminy. Jego zdaniem, organ w uzasadnieniu decyzji powinien był się odnieść do przepisów regulujących zasady archiwizowanie dokumentów. Decyzją z dnia [...].03.2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przypomniało rys historyczny sprawy oraz przytoczyło treść 3 i 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreśliło, że w świetle art. 4 ust. 3 ww. ustawy, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są podmioty, wymienione w ust. 1 i 2 art. 3 ustawy, będące w posiadaniu informacji. Zatem nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej podmiot, który z jakichkolwiek względów jej nie posiada, mimo, że mógłby albo powinien ją posiadać. Skoro z akt sprawy wynika, że Urząd Gminy w R. nie dysponuje żądanymi dokumentami, to nie może ich wydać. Nie dysponowanie dokumentami świadczy tylko o nieprawidłowym prowadzeniu archiwum zakładowego. Nie leży jednak w kompetencji Kolegium ani w kompetencji skarżącego, wyciąganie wniosków służbowych wobec pracowników urzędu winnych zaniedbań w tym zakresie. W skardze wniesionej do sądu na powyższą decyzję F. P. zarzucił organowi naruszenie zasady ogólnej art. 7 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, koniecznych do udostępnienia informacji publicznej, w szczególności brak wyjaśnienia, jaki był obieg dokumentów i gdzie faktycznie powinny się one znajdować a także podniósł zarzut błędnej w organie kwalifikacji do kategorii archiwalnej żądanej dokumentacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podkreślając, że żądana informacja publiczna nie mogła być udostępniona z uwagi na fakt, że adresat wniosku nie był w jej posiadaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie z powodu podzielenia zarzutów podniesionych przez skarżącego. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, o czym stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że ma obowiązek skontrolowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów strony, oceniając tę zgodność w granicach danej sprawy. Mając na uwadze ów obowiązek, Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją należało wyeliminować z obrotu prawnego, jako podjętą bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Działanie bez podstawy prawnej, o jakim stanowi przesłanka nieważności decyzji opisana w art. 156§ 1 pkt 2 K.p.a., to działanie w sytuacji, gdy nie istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający na wydanie określonego rodzaju decyzji w określonym stanie faktycznym. Samo formalne przywołanie w decyzji podstawy prawnej jej wydania nie jest równoznaczne z zaistnieniem materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji i to nawet w sytuacji, gdy dany przepis stanowi o kompetencji organu do wydania decyzji określonego rodzaju decyzji. Kompetencja do wydania decyzji jest bowiem zawsze powiązana z materialnoprawnymi przesłankami wydania danego rodzaju decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy umknęło uwadze organów obu instancji, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewidując w art. 16 ust. 1 decyzyjną odmowę udostępnienia informacji publicznej, nie stanowi, iż decyzję taką należy wydać wówczas, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie jest w jej posiadaniu. Analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej również do takiej konkluzji nie prowadzi. W świetle art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Zasadą jest, że po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany winien – stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i 15 ust. 2 ustawy) udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną, ewentualnie wydać w tym terminie – zgodnie z art. 16 ust. 1 i 17 ust. 1 ustawy - decyzją o odmowie jej udostępnienia, jeżeli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, wynikające z art. 5 ustawy, przy czym obowiązek udostępnienia informacji publicznej zawsze dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Powyższe wynika wprost z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Jeżeli podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie jest dysponuje żądaną informacją, winien powiadomić o tym wnioskodawcę pismem. Powiadomienie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko o braku podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu nie posiadania tej informacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych jest utrwalone i nie budzi wątpliwości (vide między innymi: wyrok NSA z 16.03.2010r. sygn. I OSK 1644/09, wyrok WSA w Olsztynie z 9.01.2018r. sygn. II SAB/Ol 122/17, wyrok WSA w Olsztynie z 20.02.2018r. sygn.. II SA/Ol 997/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14.02.2018r. sygn. II SAB/Rz 193/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.11.2017r. sygn. II SA/Wa 427/17). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przewidziana art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest wydawana wyłącznie wtedy, gdy za odmową udostępnienia informacji publicznej, ale będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przemawia ochrona danych osobowych, tajemnica zawodowa, służbowa, państwowa, skarbowa, statystyczna, prawo do prywatności czy inna ustawowo chroniona tajemnica tj. występują ograniczenia w korzystaniu z prawa do informacji w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach, wymienionych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowami, przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji publicznej i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (tzn. informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Nie jest zaś podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w świetle art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, który nie jest w posiadaniu takiej informacji. W okolicznościach sprawy przyczyną nie udostępnienia żądanej informacji był wyłącznie stwierdzony przez organ fakt braku dysponowania tą informacją, o czym organ poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 10.01.2018r. Nie wystąpiła zatem podstawa do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. Kontroli sądu administracyjnego nie podlega kwestia przyczyny braku dysponowania przez organ żądaną informacją, w okolicznościach sprawy być może związana z kwestią nieprawidłowego archiwizowania dokumentacji w Urzędzie Gminy R.. Z tych przyczyn nie podlegają ocenie sądu stanowiska skarżącego i organu w kwestii zasad brakowania i archiwizowania dokumentacji w urzędach gminy. Uznanie braku podstawy materialnoprawnej do wydania zaskarżonej decyzji obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o zwrocie przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego z uwagi na to, że skarżący nie zawarł w skardze wniosku o zasądzenie kosztów ani do zamknięcia rozprawy nie zażądał zwrotu kosztów postępowania, mimo pouczenia (przy doręczeniu zawiadomienia o terminie rozprawy), iż strona traci uprawnienie żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.