II SA/Bk 204/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie drogi oddala skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB w B.) z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], odmawiające M. M. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanej drogi eksploatacyjnej wzdłuż sieci cieplnej od komory nr K – 4 – K -702 do komory K – 14 z przejściem przez ulicę [...] w B. Postanowienie PWINB w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. PINB w B. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania sieci ciepłowniczej przechodzącej przez działkę nr geod. [...] przy ul. [...] w B. (trasa przesyłu ciepła od ul. [...] do ul. [...] w B. - zad. III). Po rozpatrzeniu odwołania M. M., PWINB w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PWINB w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., a następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję. Dodatkowo na decyzję PWINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., która nie została jeszcze rozpoznana. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. M. M. wniósł do Prezydenta Miasta B. o wydanie nakazu rozbiórki drogi wewnętrznej (tymczasowej), stanowiącej dojazd do sieci ciepłowniczej, zlokalizowanej m.in. na działce nr [...] obręb [...] w B.. W dniu [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta B. powyższy wniosek przekazał do rozpatrzenia PINB w B. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, PINB w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dojazdu (drogi eksploatacyjnej wzdłuż sieci cieplnej od komory nr K-4-K-702 do komory nr K14 z przejściem przez ulicę [...] w B.). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. M., w którym wskazał, że przedmiotowa droga dojazdowa miała charakter tymczasowy, dlatego powinna zostać rozebrana. Po rozpatrzeniu zażalenia, PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przedmiotowa droga eksploatacyjna, jako element inwestycji polegającej na budowie sieci ciepłowniczej, była już przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Do kwestii wykonania tej drogi organy nadzoru budowlanego odnosiły się już w postępowaniu dotyczącym wybudowania sieci ciepłowniczej, przechodzącej przez działkę nr geod. [...] przy ul. [...] w B. (trasa przesyłu ciepła od ul. [...] do ul. [...] w B. - zad. III). W wydanych decyzjach organów nadzoru budowlanego legalność przedmiotowej drogi nie została zakwestionowana. Skoro więc legalność przedmiotowej drogi została już ostatecznie rozstrzygnięta, obecnie wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki tej drogi, jako drugiego postępowania w tej samej sprawie, jest niedopuszczalne. Zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wniósł M. M., w której zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: - art. 61a k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania, a nie przekazania wniosku do właściwego organu administracji publicznej, ewentualnie zawieszenia do momentu zakończenia postępowania sądowo administracyjnego sprawy obecnie prowadzonej przez WSA w B. sygn. akt II SA/Bk 367/18; - art. 19 k.p.a. - poprzez nie przekazanie wniosku skarżącego właściwemu organowi administracji publicznej; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia w trakcie trwania postępowania sądowego prowadzonego w tej samej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego jego wydanie postanowienia PINB w B. z dnia [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, wskazał, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego". Ponadto podniósł, że jeżeli wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego organ obligatoryjnie określa w pozwoleniu czas użytkowania tymczasowych obiektów (art. 36 ust. 1 pkt 2) oraz określa terminy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych (art.36 ust.1 pkt 3 b). Należy podkreślić, że brak określenia w pozwoleniu na budowę czasu użytkowania i terminu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (bądź jednego z tych elementów) jest rażącym naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 2 lub też art. 36 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego. Dodatkowo wyjaśnił, że organ administracji publicznej zmuszony jest do przestrzegania swojej właściwości przez cały czas trwania postępowania, a obowiązek ten wyznacza art. 19 k.p.a. Dalej skarżący wyjaśnił, że przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego jest Wojewoda P. Z tych względów organy nadzoru zobowiązane były przekazać wniosek skarżącego do właściwego organu, ewentualnie zawiesić postępowanie do momentu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie PWINB w B. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie PINB w B. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], odmawiające M. M. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanej drogi eksploatacyjnej wzdłuż sieci cieplnej od komory nr K – 4 – K -702 do komory K – 14 z przejściem przez ulicę [...] w B.. Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą rozstrzygnięcia w sprawie był art. 61a § 1 k.p.a., z którego wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził więc we wskazanym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1456/15). Przez inne uzasadnione przyczyny należy zaś rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 557/12). W stanie faktycznym niniejszej sprawy jako uzasadnienie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organy uznały okoliczność, że w sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest prawidłowe. W sprawie niniejszej sprawy nie jest sporne, na co wskazały organy, ale także wynika to z wyroku WSA w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 367/18 (dostępny na stronach CBOIS), że z wniosku M. M. z dnia 14 grudnia 2015 r. toczyło się przed PINB w B. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci ciepłowniczej od ul. [...] do ul. [...] w B., które zakończyło się wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], o umorzeniu postępowania. Następnie decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją PWINB w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], zaś WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., w sprawie II SA/Bk 367/18, oddalił skargę M. M. od tej decyzji. W sprawie nie budzi także wątpliwości, że we wskazanych decyzjach oraz wyroku WSA w Białymstoku jednoznacznie przyjęto, że przedmiotem postępowania było także badanie legalności dojazdu z płyt betonowych na potrzeby realizacji sieci ciepłowniczej i stwierdzono, że przy wykonaniu przedmiotowej drogi nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Dodatkowego zauważenia wymaga, że skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., skierowanym do Prezydenta Miasta B., wniósł o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej drogi, jednakże Prezydent Miasta B., pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., na mocy art. 65 § 1 k.p.a., wniosek ten przekazał dla PINB w B.. Uzasadniając przekazanie wniosku organ wyjaśnił, że tylko organ nadzoru budowlanego może ocenić, czy wykonane roboty budowlane podlegają regulacji prawa budowlanego lub też czy w sprawie zaistniała samowola budowlana. W tym miejscu wskazać trzeba, że organ administracji, któremu zostało przekazane podanie, jest związany przekazaniem sprawy. Organ ten, jeżeli uzna się za niewłaściwy w sprawie, której dotyczy podanie, powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania swojej właściwości, a Sąd uznaje stanowisko te za zasadne. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika bowiem, aby skarżący kwestionował przekazanie jego wniosku poprzez wniesienie ponaglenia do Wojewody, a następnie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta B., do czego miał prawo (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2085/15). PINB w B. był zatem uprawniony i zarazem zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie swojej właściwości. Trafnie więc potraktował ten wniosek jako żądanie wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej drogi. Jako niezasadny zatem należy uznać zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 19 k.p.a. Tym bardziej, że skarżący w skardze upatruje, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że organem właściwym do rozpoznania jego wniosku był Wojewoda P., chociaż pierwotnie pismo swoje skierował do Prezydenta Miasta B.. Zważywszy więc na to, że w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczyło sprawy rozstrzygniętej już decyzją, zachodziła przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania w tej samej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2258/15). To zaś stanowiło podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jako więc całkowicie niezasadny należało uznać zarzut naruszenia tego przepisu. Zdaniem Sądu, niezasadne są wszystkie zarzuty skarżącego podniesione w skardze. Jak już wskazano wyżej, trafnie zastosowano podstawę rozstrzygnięcia z art. 61a k.p.a. Wszczęcie bowiem postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18). A tak właśnie jest w sprawie niniejszej. Nie było też podstaw do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszania postępowania do czasu zakończenia postępowania przed WSA w B. w sprawie II SA/Bk 367/18. W tej mierze zauważenia wymaga, że wyrażona z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego w Polsce. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Zaskarżenie do sądu ostatecznej decyzji administracyjnej nie powoduje, że traci ona przymiot ostateczności. Nie można więc w tym przypadku rozstrzygnięcia w takim postępowaniu sądowym traktować jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.