II SA/Bk 205/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących M. K. i H. K. solidarnie kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], która na dzień wywłaszczona stanowiła działkę nr [...], zaś obecnie wchodzi w skład działek nr [...], stanowiących – jak wskazano w powyższych decyzjach - własność Miasta B. Wymienione decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. M. K. i H. K. wystąpili do Wojewody P. o zwrot na ich rzecz części dawnej nieruchomości nr [...] o powierzchni 2819 m2 (na dzień składania wniosku oznaczonej nr [...]) oraz części dawnej nieruchomości nr [...] o powierzchni 1117 m2 (na dzień składania wniosku oznaczonej nr [...]) położonych przy ul. [...] w B., za zwrotem odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda P. wyznaczył do prowadzenia sprawy Starostę Powiatu B., który w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r. wydanym na podstawie art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) zawiesił postępowanie w zakresie zwrotu części dawnej nieruchomości nr [...]. Wskazał, że zawieszenie następuje do czasu zakończenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wszczętego z wniosku małżonków K. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] (mocą której stwierdzono przejście z mocy prawa na Gminę B. z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną; przy czym działka ta, dawniej jako nr [...] wywłaszczona od Wnioskodawców, uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...], a ta w 2015 r. na działki nr [...]). Powyższe zawieszenie postępowania nie dotyczyło tej części sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczętej wnioskiem z dnia [...] września 2013 r., która odnosiła się do żądania zwrotu działki nr [...] (obecnie nr [...]). To postępowanie zakończyło się wydaniem przez Starostę Powiatu B. w dniu [...] listopada 2014 r. decyzji o zwrocie, utrzymanej w mocy przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. (k. 540 i 550 akt adm., tom III). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2001 r., wszczęte wnioskiem małżonków K., zostało w dniu [...] sierpnia 2016 r. umorzone jako bezprzedmiotowe. W międzyczasie Minister Infrastruktury i Budownictwa wszczął z urzędu postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody i decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] stwierdził jej nieważność w części w jakiej dotyczy działki nr [...] w zakresie, w jakim obejmuje ona dawną działkę nr [...] (k. 564, 585, tom III). Minister wskazał, że nie mogło dojść do stwierdzenia nabycia przez Gminę B. własności tej działki na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, bowiem w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem tej działki był Skarb Państwa, co wykluczało orzekanie na podstawie powołanego przepisu art. 73 ust. 1. W następstwie rozstrzygnięcia Ministra, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił stwierdzenia, że z dniem [...] stycznia 1999 r. działka nr [...] (jako dawna działka nr [...]) stała się z mocy prawa własnością Gminy B. W następstwie powyższych okoliczności i na wniosek małżonków K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta Powiatu B. podjął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej jako działka nr [...] i decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wskazał, że w grudniu 2016 r. uzyskał informację o wydaniu przez Starostę H. decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej działki nr [...] przy ul. [...] w B. Jednocześnie, powołując się na te okoliczności, Wojewoda zwrócił się do niego w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. z prośbą o "podjęcie stosownych działań prawnych w celu zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie". Uwzględniając tę prośbę oraz fakt wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., Starosta Powiatu B. stwierdził, że nie może prowadzić własnego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nr [...], bowiem zostało ono zakończone w dniu [...] grudnia 2016 r. Jest zatem zobowiązany umorzyć własne postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Dodatkowo wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. zezwolono na lokalizację inwestycji drogowej tj. budowę ulicy [...] w B., zaś Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem małżonków K. od tej decyzji lokalizacyjnej. Odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. umarzającej postępowanie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości nr [...] złożyli M. K. oraz H. K., którzy zarzucili: - naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania niebędącego tożsamym z postępowaniem zakończonym decyzją Starosty H. z dnia [...] grudnia 2016 r. (ich zdaniem, postępowania dotyczyły innego obszaru działki nr [...]); - art. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 16 § 1, 80 i 154 § 2 K.p.a. poprzez bezkrytyczne wypełnienie żądań Wojewody zawartych w piśmie informującym z dnia [...] grudnia 2016 r., mimo że Wojewoda nie uwzględnił wszystkich okoliczności toczących się spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (dawnej działki nr [...]). W uzasadnieniu odwołania małżonkowie K. powołali się na zmiany własnościowe dotyczące dawnej działki nr [...], które nastąpiły na skutek stwierdzenia przez Ministra nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2001 r. Wskazali nadto, że organy działają bez należytego rozeznania w okolicznościach spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nr [...] oraz że sprawy: zakończona decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. i zakończona decyzją obecnie zaskarżoną z dnia [...] stycznia 2017 r. - nie były tożsame. W pierwszej (sprawa Starosty H.) należało ustalić w jakiej części działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia tj. na realizację ulicy [...] (decyzja lokalizacyjna z dnia [...] października 2013 r.), w drugiej (sprawa Starosty B.) należało "dodatkowo" ustalić jaka część działki nr [...] została przeznaczona pod tę ulicę do dnia złożenia wniosku o zwrot i czy jest możliwy zwrot pozostałej części, a jeśli nie - to dlaczego nie jest to możliwe. Zdaniem odwołujących się, Starosta Powiatu B. powinien zobowiązać organ, który wydał decyzję lokalizacyjną – do wypłaty odszkodowania, bowiem pierwotnie na części tej działki nie została zrealizowana inwestycja, pod którą ją wywłaszczono, a następnie objęto tę działkę decyzją wydaną na podstawie specustawy drogowej. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2017 r. Wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. wyznaczył Starostę Powiatu B. do załatwienia sprawy z wniosku małżonków K. o zwrot części nieruchomości, tj. działki nr [...] (na dzień wydania postanowienia stanowiącej część działki nr [...]) i działki nr [...] położonych przy ul. [...] w B. Z kolei postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. wyznaczył Starostę Powiatu H. do załatwienia sprawy z wniosku małżonków K. o zwrot części nieruchomości, tj. dawnej działki nr [...], obecnie wchodzącej w skład działek nr [...], stanowiącej własność Gminy B. To drugie postępowanie zakończyło się decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie zwrotu, zaś postępowanie odwoławcze od tej decyzji zainicjowane przez małżonków K. jest w toku. Zdaniem Wojewody, powyższe okoliczności wskazują, że toczą się dwa postępowania w tej samej (tożsamej) sprawie, co jest nieuzasadnione. W zaistniałych okolicznościach Starosta Powiatu B. nie mógł wydać drugiej decyzji w tej samej sprawie, bowiem byłaby ona dotknięta wadą nieważności. Stąd też umorzenie przez niego postępowania zwrotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. nie narusza prawa. Skargi na powyższą decyzję Wojewody złożyli M. K. i H. K. oraz M. M. W skardze małżonków K. zarzucono nieuwzględnienie rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 maja 2016 r., z którego wynika, że dawna działka nr [...] (obecnie wchodząca w skład działek nr [...]) stanowi własność Skarbu Państwa reprezentowanego w sprawie przez Prezydenta Miasta B. "jako Starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej". Jak wskazali Skarżący, własność Skarbu Państwa do spornej działki wynika także z księgi wieczystej. Dlatego, ich zdaniem, błędnie ustalono strony postępowania, bowiem oni powinni być jedyną jego stroną. Zwrócili uwagę, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków powinny być wprowadzane w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji i orzeczeń lub sporządzenia aktu notarialnego. Prezydent Miasta B. nie stosuje się do regulacji § 44 pkt 1, § 45 ust. 1 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co nie powinno jednak stanowić dla Wojewody przeszkody w prawidłowym rozpoznaniu sprawy i wyrażeniu stanowiska w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnośnie sformułowanych zarzutów wskazał, że Starosta Powiatu B. został wyznaczony do prowadzenia sprawy o zwrot w momencie, gdy właścicielem spornej działki było Miasto B. Dlatego Prezydent Miasta B. był stroną postępowania. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarga M. M. została odrzucona. W trakcie lektury akt administracyjnych Sąd stwierdził, że przy piśmie Wojewody z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] przesłano Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa wniosek małżonków K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. (zaskarżonej w sprawie niniejszej) oraz decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] stycznia 2017 r. umarzającej postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Minister został także poinformowany o złożeniu skargi w sprawie niniejszej. W dniu [...] maja 2017 r. do akt sprawy niniejszej włączono pismo Skarżących z dnia [...] maja 2017 r. wniesione do sprawy II SA/Bk 309/17, w którym wskazują, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzone przez Starostę Powiatu B. dotyczyło nieruchomości sprzedanej w dniu [...] września 1986 r., zaś postępowanie prowadzone przez Starostę Powiatu H. dotyczyło wywłaszczenia nieruchomości na podstawie specustawy drogowej. Nie były to zatem, ich zdaniem, sprawy tożsame. Jak wynika z tego pisma, Skarżący zarzucają przedwczesność umorzenia postępowania przez Starostę Powiatu B., co nastąpiło przed prawomocnym zakończeniem postępowania przed Starostą H. (decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. została uchylona przez Wojewodę w dniu [...] marca 2017 r., który umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji). W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. małżonkowie K. zarzucili decyzji z dnia [...] lutego 2017 r.: naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego i wyrażenia stanowiska w oparciu o swobodną ocenę dowodów; naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. Po raz kolejny zakwestionowali tożsamość spraw prowadzonych przez dwóch Starostów: B. i H. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżący wyjaśnili, że ich wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości nr [...] dotyczył powierzchni około 500 m2, tj. tej powierzchni, która po wyeliminowaniu decyzji z dnia 16 marca 2001 r. z obrotu prawnego (stwierdzeniem jej nieważności przez Ministra) "przestała dotyczyć tych fragmentów działki na których nie wybudowano ul. [...]". Postępowanie zaś prowadzone przez Starostę B. dotyczyło części, na której zrealizowano cel wywłaszczenia w trakcie prowadzonego postępowania zwrotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem w sprawie doszło do błędnego zastosowania art. 105 § 1 K.p.a., niepoprzedzonego wszechstronnym wyjaśnieniem okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, co trafnie zarzucili Skarżący. Po pierwsze wskazać należy, że przedmiotem zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji jest umorzenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. części dawnej działki nr [...], która to część przez pewien czas wchodziła w skład działki nr [...], a obecnie wchodzi w skład działek nr [...]. W uzasadnieniu wszczynającego to postępowanie wniosku z dnia [...] września 2013 r. wyraźnie wskazano, że działkę nr [...] Skarb Państwa nabył od Skarżących w dniu [...] września 1986 r. umową w formie aktu notarialnego z przeznaczeniem pod drogę publiczną – ulicę [...]. Nie została ona jednak, jak twierdzą Skarżący we wniosku, "w przeważającej części zajęta pod realizację celu publicznego", stąd – ich zdaniem – wystąpiły podstawy do zwrotu "niezajętej części" (vide k. 109 verte, tom I akt adm.). Zdaniem Sądu, powyższe jednoznacznie i precyzyjnie określa przedmiot postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. i prowadzonego pod sygnaturą akt administracyjnych [...], tj. jako zwrot wywłaszczonej nieruchomości (części dawnej działki nr [...], nabytej notarialnie pod drogę publiczną) w "przeważającej części" niezajętej pod tę drogę. Po wtóre, z akt administracyjnych wynika, że w dacie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. w księdze wieczystej dawnej nieruchomości nr [...], tj. wówczas (na dzień składania wniosku) działki nr [...] (k. 34 verte, 70 akt adm. tom I) jako jej właściciel figurowała Gmina B. Było to skutkiem decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2001 r. stwierdzającej nieodpłatne nabycie ww. działki przez Gminę B. z dniem [...] stycznia 1999 r. Z tego też powodu przedmiotowe postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało przekazane przez Wojewodę do prowadzenia Staroście Powiatu B. Z mocy art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Prezydent Miasta B. jako przedstawiciel Gminy B. tj. właściciela działki, podlegał bowiem wyłączeniu od rozpoznania sprawy (vide uzasadnienie postanowienia Wojewody o przekazaniu z dnia [...] września 2013 r.). W postępowaniu Prezydent Miasta B. posiadał jednak przymiot strony postępowania. Po trzecie, postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. pozostawało zawieszone w okresie [...] listopada 2013 r. – 20 lipca 2016 r. z uwagi na toczące się przed właściwym Ministrem postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji z dnia [...] marca 2001 r. Ostatecznie Minister stwierdził nieważność tej decyzji w dniu [...] maja 2016 r. w części w jakiej dotyczyła działki nr [...] w zakresie obejmującym dawną działkę nr [...]. Zdaniem Sądu, decyzja Ministra odniosła ten skutek w przestrzeni stosunków własnościowych, że działka nr [...] (z której później powstała m.in. działka nr [...], a następnie działki nr [...]) "powróciła" do Skarbu Państwa, tj. Gmina B. utraciła do niej tytuł własności. Nie oznaczało to jednak, że Starosta Powiatu B. utracił właściwość do rozpoznania sprawy. Zdaniem Sądu, Starosta ten jako wyznaczony przez Wojewodę był właściwy do przeprowadzenia i zakończenia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przypomnienie i uporządkowanie powyższych faktów było konieczne z uwagi na to, że w międzyczasie miało miejsce wiele zdarzeń komplikujących stan faktyczny w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jako działka nr [...]. Z oceną tych nowych faktów, zdaniem Sądu, organy orzekające niestety sobie nie poradziły wydając zaskarżone decyzje z naruszeniem prawa. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, w szczególności organy nie poradziły sobie ze skutkami złożenia przez Skarżących w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości (dawnej działki nr [...]) o powierzchni około 500 m2 położonej przy ul. [...] w B., stanowiącej działki nr [...] (k. 82). Wywołało to negatywne skutki dla dalszego biegu postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] września 2013 r., a więc postępowania poddanego kontroli Sądu w sprawie niniejszej. Jak wynika z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, Wojewoda wydał w dniu [...] maja 2016 r. postanowienie przekazujące wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. i sprawę nim wszczętą do prowadzenia Staroście H. z uwagi na wyłączenie Prezydenta Miasta B. (art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n.). Uczynił to w sytuacji, gdy pozostawała w toku sprawa niniejsza o zwrot, zainicjowana wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. Co więcej, z uwagi na zakończenie postępowania przed Starostą H. (z wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r.) – umorzono postępowanie kontrolowane w sprawie niniejszej (przed Starostą B., z wniosku z dnia [...] września 2013 r.). Umorzenie to nastąpiło, mimo że w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi przy skardze brak jest informacji, że Starosta B. lub Wojewoda wydając zaskarżone w sprawie niniejszej decyzje w jakikolwiek sposób sięgnęli do akt postępowania przed Starostą H. i ocenili samodzielnie, wszechstronnie i we własnym zakresie, na podstawie oryginalnych dokumentów (a nie wyłącznie kserokopii) tożsamość przedmiotów tych postępowań i ich wzajemne oddziaływanie. Do akt sprawy niniejszej dołączono jedynie kserokopię decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 13 grudnia 2016 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (k. 649 akt adm. tom IV). Powstaje zatem pytanie: na jakiej podstawie Starosta Powiatu B. oraz Wojewoda wydając zaskarżone decyzje przesądzili o tożsamości sprawy przez siebie prowadzonej ze sprawą prowadzoną przez Starostę Powiatu H., skoro żaden z tych organów nie dysponował ani wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., ani postanowieniem o przekazaniu z dnia [...] maja 2016 r., ani aktami sprawy prowadzonej przez Starostę Powiatu H. Organy dysponowały jedynie kserokopią nieostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., czyli de facto niepełnym materiałem dowodowym. Wyłącznie na tej podstawie nie było przesłanek do umorzenia postępowania z wniosku z dnia [...] września 2013 r., tj. nie było przesłanek do umorzenia w momencie, w jakim to umorzenie nastąpiło. Należy również zapytać, dlaczego na podstawie niepełnego materiału dowodowego Starosta Powiatu B. i Wojewoda bezpodstawnie potraktowali sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed Starostą Powiatu H. jako sprawę przesądzającą o dalszym biegu ich własnego postępowania i powodującą konieczność jego umorzenia. Zdaniem Sądu, to wniosek z dnia [...] września 2013 r. pierwotnie (jako pierwszy) zainicjował postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jako działka nr [...]. Zatem w takiej sytuacji złożenie jakiegokolwiek innego wniosku o zwrot (w tym przypadku wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r.), dotyczącego prawdopodobnie tej samej nieruchomości, powinno było być należycie ocenione. A zatem Wojewoda, do którego Prezydent Miasta B. skierował wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k. 82), powinien był ocenić wstępnie (na podstawie uzyskanych wyjaśnień stron) czy strony tymże wnioskiem zamierzają wszcząć nowe postępowanie, czy jest to pismo dotyczące już toczącego się (tożsamego) postępowania o zwrot. Bezsprzecznie Wojewoda powinien był wiedzieć o zawisłości sprawy o zwrot dawnej działki nr [...] przed Starostą Powiatu B. (vide postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2013 r. o przekazaniu sprawy temu organowi) i powinien był widzieć, a co najmniej przypuszczać podobieństwo tych postępowań oraz fakt, że główny nurt sprawy o zwrot dawnej działki nr [...] toczy się przed Starostą Powiatu B. i ta sprawa jako wcześniej wszczęta powinna być jako pierwsza zakończona (jeśli okazałoby się na podstawie ustaleń, że obydwie sprawy mają ten sam przedmiot). Niezrozumiałe jest zatem utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. decyzji umarzającej postępowanie z dnia [...] stycznia 2017 r. w sytuacji, gdy nie zakończyło się ostatecznie postępowanie przed Starostą H. W konsekwencji należy przyjąć, że zarówno Starosta Powiatu B. jak i Wojewoda przedwcześnie i bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (jej tożsamości) wydali zaskarżone w sprawie niniejszej decyzje. Stanowi to o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tymczasem wystarczyło co najmniej zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. do czasu zakończenia postępowania przed Starostą Powiatu H. Niezawieszenie postępowania przed Starostą Powiatu B. i jego umorzenie zanim rozpoznano odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. zamknęło bowiem Skarżącym drogę uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia o zwrocie części dawnej działki nr [...]. Jak się bowiem później okazało, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda P. rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej uprzednio działkę nr [...] – uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przed organem pierwszej instancji uznając Starostę Powiatu H. za organ niewłaściwy w sprawie (k. 71-73 akt sądowych). Nastąpiło to gdy już umorzona ostatecznie pozostawała sprawa o zwrot części dawnej nieruchomości nr [...] przed Starostą Powiatu B. Oznacza to, że dwa organy zamknęły sprawę w trybie formalnym (procesowym) nie doprowadzając do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, przy czym w sprawie niniejszej z uwagi na wyżej wskazane okoliczności nastąpiło to z naruszeniem procedury administracyjnej. Dodać w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu późniejszej decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2017 r. uchylającej decyzję Starosty Powiatu H. z dnia [...] grudnia 2016 r. i umarzającej postępowanie przed tym organem Wojewoda wyraźnie wskazał, że "brak jest podstaw do orzekania przez Starostę H. [...] bowiem właściwym w tej materii pozostaje Prezydent Miasta B. działający jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.". Wyjaśnić też należy, że co do zasady założenie organów o tożsamości spraw prowadzonych przed Starostami: B. i H. znajduje daleko idące podstawy. Należy jednak zastrzec, że dla pełnej jasności tej kwestii konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o analizę akt postępowania zakończonego przed Starostą H. Analiza ta powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem prawidłowo rozumianego pojęcia tożsamości sprawy administracyjnej. Przypomnieć należy, że "Tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Te elementy tożsamości sprawy administracyjnej są wyznacznikiem dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego" (vide B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007/1/7). Jak wynika z akt, Skarżący obecnie zaprzeczają powyższemu założeniu o tożsamości spraw wyżej opisanych (z wniosku z dnia [...] września 2013 r. i z wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r.), jednakże twierdzenia te należy uznać za przyjętą linię argumentacji na potrzeby niniejszego postępowania. We wcześniejszych pismach (vide np. pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. czy z dnia [...] stycznia 2017 r., k. 657, 664 akt adm., tom IV) Skarżący zwracali uwagę na występowanie tożsamości. Wyjaśniali, że w sprawie zwrotu części dawnej nieruchomości nr [...] Wojewoda wyznacza różne organy "do rozpatrzenia tej samej sprawy". Poza tym za tożsamością spraw przemawia porównanie komparycji decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. i decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. (zaskarżonej w sprawie niniejszej) i z dnia [...] marca 2017 r. Wskazywanie zatem obecnie przez Skarżących, że tożsamość spraw nie zachodziła, nie znajduje uzasadnienia. Należy także zauważyć, że Skarżący zmodyfikowali stanowisko wcześniej prezentowane: we wniosku z dnia [...] września 2013 r. wskazali, że dotyczy on "części niezajętej pod drogę", ale już np. w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazali, że po wyeliminowaniu decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2001 r. postępowanie przed Starostą Powiatu B. (a więc postępowanie kontrolowane w sprawie niniejszej, zainicjowane wnioskiem z dnia [...] września 2013 r.) dotyczyłoby "części, na której zrealizowano cel wywłaszczenia w trakcie postępowania zwrotnego". Kontynuując tę zmodyfikowaną linię argumentacji wyjaśnili dalej w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., złożonym po decyzji Ministra z dnia [...] maja 2016 r., dotyczyło "zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni około 500 metrów kwadratowych. Wspomniany obszar okazał się zbędny, na potrzeby realizacji inwestycji polegającej na budowie ul. [...]" (k. 81 akt sądowych). Co więcej, w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżący dodatkowo wskazali, że "Postępowanie zwrotne prowadzone przez Starostę Powiatu B. dotyczyło niezrealizowania celu wywłaszczeniowego na wywłaszczonej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...].09.1986 r. Rep. A nr [...], natomiast postępowanie zwrotne prowadzone przez Starostę Powiatu H. dotyczyło wywłaszczenia nieruchomości na podstawie specustawy drogowej" (k. 68 akt sądowych). Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że obecnie intencją Skarżących jest próba "dostosowania" i takiego opisania przedmiotów postępowań prowadzonych i zakończonych przez Starostów: B. i H., aby uzyskać korzystne rozstrzygnięcie. Jest to jednak zbędne z uwagi na to, że skutkiem niniejszego wyroku jest powrót sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. do Starosty Powiatu B. jako organu pierwszej instancji celem wszechstronnego wyjaśnienia przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości (dawnej działki nr [...]). Dodać też należy, że bezzasadne jest formułowanie przez Skarżących żądania o zwrot nieruchomości zajętej w trybie specustawy drogowej decyzją lokalizacyjną z dnia [...] października 2013 r., bowiem nie byli oni w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej właścicielami nieruchomości przeznaczanej pod drogę. Innymi słowy, stan prawny jaki obowiązywał w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej de facto nie dotyczył Skarżących. Natomiast ich dawna nieruchomość nr [...] była od nich nabyta na podstawie aktu notarialnego z 1986 r. i to wniosek z dnia [...] września 2013 r. o zwrot tej nieruchomości jest właściwym trybem dochodzenia praw do niej jako niewykorzystanej ostatecznie na cel wywłaszczenia (zdaniem Skarżących, niewykorzystanej "w przeważającej części"). Reasumując, przedwczesność umorzenia kontrolowanego postępowania doprowadziła do sytuacji, w której Skarżącym została z naruszeniem prawa (art. 7, 77 § 1 i art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) zamknięta droga postępowania administracyjnego do uzyskania merytorycznej decyzji w sprawie z ich wniosku z dnia 17 września 2013 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym wydana decyzja odwoławcza i pierwszoinstancyjna umarzające postępowanie podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego, bowiem naruszenie przepisów prawa niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek niniejszego wyroku organ pierwszej instancji przede wszystkim zgromadzi pełen materiał dowodowy, w tym dołączy do akt własnego postępowania akta postępowania prowadzonego przed Starostą H. na skutek wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r., uzyska wyjaśnienia stron odnośnie treści ich wniosków z dnia [...] września 2016 r. i z dnia [...] kwietnia 2016 r., w szczególności czego dokładnie one dotyczą (jakich konkretnie fragmentów dawnej działki nr [...] z zaznaczeniem ich na mapie i wskazaniem, które zostały zajęte pod drogę publiczną a które nie). Następnie oceni ponownie i w całokształcie zgromadzony materiał dowodowy, w tym po uprzednim ustaleniu czy mające znaczenie dla niniejszego postępowania decyzje są ostateczne i prawomocne (np. decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2017 r.). W dalszej kolejności organ pierwszej instancji, jeśli stwierdzi konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy (po wyjaśnieniu tożsamości ww. spraw i ewentualnym uznaniu, że istnieją podstawy do merytorycznego zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. jako obejmującego wszystkie zgłoszone żądania o zwrot dawnej części działki nr [...] nabytej od Skarżących aktem notarialnym z 1986 r.), ustali spełnienie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zaś swoje ustalenia i ocenę prawną przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 K.p.a. Końcowo zauważyć należy, że Sąd dostrzegł, iż Skarżący złożyli do właściwego Ministra w dniu [...] lutego 2017 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. (zaskarżonej w sprawie niniejszej) oraz że w tej samej dacie tj. [...] lutego 2017 r. złożyli również skargę w sprawie niniejszej. W przypadku, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji byłby złożony wcześniej niż skarga, postępowanie sądowoadministracyjne podlegałoby zawieszeniu, co wynika wprost z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Taka sytuacja jednak w sprawie niniejszej nie miała miejsca, bowiem i skargę, i wniosek złożono w tej samej dacie. W takim przypadku, w ocenie Sądu, decyduje pierwszeństwo podjęcia czynności przez któryś z właściwych organów lub sąd. Dostrzegając zaś podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i jej eliminacji z obrotu prawnego oraz dostrzegając konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, należało orzec o uchyleniu decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2017 r. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżących od organu wysokość uiszczonego przez nich wpisu sądowego.