II SA/Bk 207/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. stwierdza nieważność punktu pierwszego zaskarżonej decyzji, zaś uchyla decyzję w punkcie drugim oraz uchyla decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].11.2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej K. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania Pani K. J. od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydanej przez Prezydenta Miasta B., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z poddaszem użytkowym na działkach o numerach geodezyjnych: [...] i [...], położonych przy ul. C. w B., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną z ul. C. lub z N., uchyliło zaskarżoną decyzję w części pkt 4, dotyczącego ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej i orzekło: obsługa komunikacyjna - z drogi publicznej ul. K. C. (dz. nr [...]) lub z ul. N., przez działkę o numerze geodezyjnym 2, pod warunkiem uzyskania odpowiedniej służebności drogowej, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na skutek wniosku Pana S. S. z dnia 09 maja 2008 r. (uzupełnionego wnioskami z dnia 23 maja 2008 r., 06 czerwca 2008 r., 18 września 2008 r., 02 czerwca 2009 r., 16 lipca 2009 r.) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budowy wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym na działkach o nr geod. [...] i [...] położonych przy ul. C. w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną z ul. C. lub z ul. N. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania Pani K. J. współwłaścicielka działki sąsiedniej o nr geod. [...] wniosła uwagi i zastrzeżenia. W piśmie z dnia 15 lipca 2008 r. oraz z dnia 14 listopada 2008 r., stwierdziła między innymi, że działka o nr geod. [...] nie jest działką budowlaną, oraz że budynki wybudowane w tym rejonie to samowole budowlane. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent Miast B. ustalił warunki zabudowy ww. inwestycji, a także warunki dotyczące obsługi komunikacji infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie, gdzie podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wraz z zabudową towarzyszącą gospodarczą, garażową. Zdaniem organu planowana do zabudowy działka posiada też dostęp do drogi publicznej oraz wystarczające dla tego zamierzenia inwestycyjnego uzbrojenie techniczne. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zdaniem organu, wykazała, że usytuowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie będzie kolidowało z istniejącą w sąsiedztwie zabudową, a także naruszało praw osób trzecich. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Pani K. J. złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu stwierdziła, iż usytuowanie mającej powstać inwestycji (na działce [...] i [...]) "nie może być w ogóle brane pod uwagę". Zdaniem Skarżącej taka lokalizacja spowoduje, że planowany do budowy budynek odetnie dojazd do posesji w głębi". Poza tym przeznaczony pod zabudowę teren jest prawie nieuzbrojony, bowiem posiada jedynie sieć elektryczną. Ponadto zdaniem Skarżącej wykonanie studni wierconej oraz zbiornika szczelnego nie jest możliwe z uwagi na zachowanie strefy ochronnej i zachowanie odpowiednich, zgodnie z prawem, odległości. Skarżąca poddaje pod wątpliwość fakt, że z jednej strony wnioskowana inwestycja planowana jest na terenie, na którym podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa- a z drugiej strony na tym terenie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomina również, że na terenie objętym wnioskiem istnieje samowola budowlana, która jej zdaniem powinna być najpierw zlikwidowana. Wspomina też o niewłaściwie wyliczonym w skarżonej decyzji wskaźniku powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Według jej obliczeń wskaźnik ten dla omawianej inwestycji wynosić będzie 60%. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w części pkt 4, dotyczącego ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej i orzekło: obsługa komunikacyjna - z drogi publicznej ul. K. C. /dz.nr. [...]/ lub z ul. N., przez działkę o numerze geodezyjnym 2, pod warunkiem uzyskania odpowiedniej służebności drogowej, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy może odmówić wydania stronie decyzji pozytywnej tylko w sytuacji, gdy nie zostaną spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie została przez organ I instancji przeprowadzona prawidłowo i w sposób pozwalający na określenie warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora. Wątpliwości Kolegium budziło jedynie ustalenie wymogu w zakresie komunikacji. Organ I instancji wskazał w pkt 4 decyzji, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z ulicy C. lub z ul. N, przez działkę o numerze geod. 2 - zgodnie z art. 2 ust. 14 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego jest to ustalenie mało precyzyjne, powołujące jedynie przepis prawa, który wskazuje jak należy rozumieć używany w ustawie zwrot "dostęp do drogi publicznej. W związku z powyższym Kolegium postanowiło zaskarżoną decyzję w tej części uchylić i ustalić wymaganie w zakresie obsługi komunikacji we własnym zakresie. Ustosunkowując się do argumentów Skarżącej, w kwestii braku podstaw prawnych do lokalizacji planowanej inwestycji na terenie wskazanym przez inwestora, organ II instancji wyjaśnił, że organy rozpatrujące złożony o ustalenie warunków zabudowy wniosek nie mają podstaw prawnych do wypowiadania się co do konkretnej lokalizacji planowanego do realizacji obiektu budowlanego i wskazywania przyszłemu inwestorowi terenu czy miejsca, na którym lokalizacja będzie możliwa. Kwestia zaś szczegółowego usytuowania planowanego do budowy obiektu oraz sprawy związane z odległościami od innych nieruchomości będzie miała znaczenie dopiero przy rozpoznawaniu sprawy przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, na następnym etapie rozpoczętego procesu inwestycyjnego. Ponadto nadmienił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i tylko spełnienie przesłanek i warunków w niej wymienionych może spowodować, że dalsza część tego procesu może być kontynuowana. Sprawę konkretnej lokalizacji rozstrzygnie więc dopiero decyzja wydana przez właściwy organ budowlany. Poza tym Kolegium wyjaśniło Skarżącej, że sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy powierza się - stosownie do art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, co i w niniejszej sprawie miało miejsce. Osoba taka sporządza projekt decyzji, na podstawie którego organ ustalający warunki zabudowy dla danej inwestycji wydaje orzeczenie, w którym - stosownie do art. 54 ww. ustawy - określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Skarżącej jakoby ustalenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy nie dało się pogodzić z istniejącą na gruncie samowolą budowlaną, bowiem fakt jej istnienia nie ma bezpośredniego związku z niniejszym postępowaniem. Argumentując swoje stanowisko Kolegium stwierdziło, że likwidacją takiej samowoli zajmuje się inny, powołany do tego organ zwłaszcza, że wnioskodawca zamierza zrealizować planowane zamierzenie inwestycyjne dopiero po dokonaniu rozbiórki istniejących na gruncie zabudowań. Ponadto organ II instancji nie zgodził się z zarzutem, że planowana inwestycja pozbawiona będzie infrastruktury technicznej. Kolegium wskazało, że działka podlegająca zabudowie posiada dostęp do sieci elektrycznej, woda zaś będzie czerpana z istniejącej na działce studni, zaś nieczystości stosownie do treści wniosku - będą odprowadzane do szczelnego zbiornika lub przydomowej oczyszczalni. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska odwołującej się w kwestii niewłaściwie wyznaczonego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zdaniem Kolegium, organ wyznaczył go prawidłowo- na poziomie 35%, posiłkując się treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). To ustalenie wiąże inwestora i nie może on zrealizować inwestycji z naruszeniem tego wymagania. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem K. J. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej zostać usytuowanej na działce o zbyt małej powierzchni i niespełniającej "warunków działki budowlanej". Zdaniem Skarżącej ww. inwestycja nie może być zrealizowana na działce [...], ponieważ działka ta stanowi służebność dojazdu "do działek obcych niespokrewnionych z Państwem S. właścicieli zamieszkujących na posesjach: [...]". Poza tym wyjaśniła, że studnia zaopatrująca posesję w wodę nie spełnia warunków sanitarnych, ponieważ strefa ochronna od niej powinna wynosić 6m, zaś wyliczona przez Skarżącą powierzchnia "do utrzymania strefy ochronnej" wynosi zaś 4,9 m2. Twierdzi też, że na wykonanie tej studni wnioskodawca nie uzyskał żadnego pozwolenia. Mając na uwadze przedstawione okoliczności Skarżąca wnosi o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnośnie zaś zarzutu, który nie był wcześniej podniesiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a mianowicie, że na wykonanie studni zaopatrująca posesję w wodę wnioskodawca nie uzyskał żadnego pozwolenia, Kolegium stwierdziło, że nie ma znaczenia w sprawie fakt, iż znajdująca się na podlegającej zabudowie działce studnia jest wybudowana bez pozwolenia właściwego organu. Organ II instancji dodał również, że sprawa ta nie mogła być przedmiotem rozpatrywania przez organy obu instancji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem żaden przepis ustawy nie uzależnia rozpatrzenia wniosku w tym przedmiocie od konieczności legalizacji istniejącej na gruncie samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednakże podstawą wyroku sądowego nie były zarzuty skargi, lecz inne błędy decyzji dostrzeżone przez Sąd z urzędu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 157, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Ocena zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu I instancji) nie pozwala na jej pozostawienie w obrocie prawnym z uwagi na rażące naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącego przepisem określającym materialnoprawne przesłanki decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1 – go. Jednym z tych warunków jest wymieniony w punkcie 2 – gim. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć – w świetle ustawowej definicji – bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa (kodeks cywilny wymaga formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej, który ustanawia służebność- art. 245 par. 2 kc), orzeczenie sądu, nabycie przez upływ czasu (zasiedzenie art. 292 kc), a także wyjątkowo i wyraźnie w wypadkach w ustawie przewidzianych decyzja administracyjna. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (vide: art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (vide: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków" – t.j. Dz. U. z 2001r, Nr 38, poz. 454). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko, iż dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tegoż terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany (vide: między innymi: wyrok WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2008 r. sygn. IISA/GL 522/08, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. IIOSK 1116/08), co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w punkcie 2 - gim ust. 1 - go art. 61 na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", co wyraźnie wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., dostrzegło błąd w decyzji organu I instancji tj. brak dostępu działek nr [...] i [...] do drogi publicznej, jednakże błąd ten "naprawiło" niezgodnie z prawem orzekając o dostępie do ulicy K. C. lub N. pod warunkiem uzyskania odpowiedniej służebności drogowej przez działkę o numerze geodezyjnym [...]. Nie ulega wątpliwości, że na datę orzekania przez organ, wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w/w działek, nie przedłożył żadnego dokumentu, który uprawniałby go do korzystania ze służebności drogowej przez działkę o numerze [...]. Z posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej ustawodawca uczynił jedną z przesłanek uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a zatem nie może powstać dopiero w przyszłości, jak określił to organ. Brak spełnienia jednej z obligatoryjnych przesłanek pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, podważa prawidłowość całej zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. IISA/Kr 1100/09 (Lex nr 559754) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wprost stwierdził, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego dostępu do drogi publicznej, narusza prawo w sposób rażący. Takie stanowisko zajął też Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 23 września 2010 r. (II SA/Bk 426/10). Z tezą tą w zupełności zgadza się skład orzekający w sprawie niniejszej. Konsekwencją wydania decyzji organu II instancji w punkcie 1 z rażącym naruszeniem prawa materialnego było stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W pozostałym zakresie Sąd uchylił decyzję organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. albowiem (jak wyżej wskazano) brak spełnienia choćby jednej z przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niweczy legalność całej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji winien ocenić, czy działki o numerach [...] i [...] mają prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy C. bądź N. W tym celu niezbędnym będzie pozyskanie wyjaśnień i odpowiedniego dokumentu od inwestora. Dopiero ocena tak uzupełnionego materiału dowodowego wykaże, czy wniosek S. S. zasługuje na uwzględnienie. Organ I instancji powierzchownie potraktował, w uzasadnieniu swej decyzji, okoliczności pośredniego dostępu działki inwestora do drogi publicznej. Zatem, winien tę kwestię dogłębnie rozważyć. Natomiast Sąd nie podziela zarzutów zawartych w skardze i w tym względzie podziela stanowisko SKO, które uważa je za niezasadne. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się na przesłankach wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie kwestie, które podnosi skarżąca tj. szczegółowe usytuowanie przyszłego budynku na działce i zachowanie odległości od innych obiektów, konieczność rozbiórki już istniejących obiektów – należy do oceny organu wydającego pozwolenie na budowę, a więc do następnego etapu zmierzającego do realizacji inwestycji. Nie można też zgodzić się z zarzutami Skarżącej, iż przyszła zabudowa nie spełni warunku wyznaczonego, przez organ, wskaźnika 35 % powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Trzeba zaznaczyć, że jeśli taki warunek został określony w decyzji, to inwestor nie może od niego odstąpić, bowiem następna decyzja – o pozwoleniu na budowę – musi być zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Nie ma też racji Skarżąca twierdząc, że planowana inwestycja pozbawiona będzie infrastruktury technicznej. Działka posiada, bowiem, dostęp do sieci elektrycznej, do wody z własnej studni, zaś do odprowadzenia nieczystości ma służyć wybudowany zbiornik na nieczystości. Te warunki również muszą być spełnione, zanim dojdzie do wydania decyzji pozwalającej na budowę. Mając na względzie powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 2, art. 145 § 1 ust. 1 a, art. 152, art. 200 p.p.s.a.