II SA/Bk 208/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. Sz. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu A. S. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 456,20 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt sześć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 118), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] na podstawie której nakazano G. T. przedłożenie w terminie do 31 sierpnia 2007r. opracowanej przez osobę uprawnioną opinii technicznej o wykonaniu remontu budynku gospodarczego, usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w Ś. przy ul. Ł. [...], w sposób zgodny ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Postępowanie administracyjne dotyczące w/w budynku gospodarczego zostało wszczęte na wniosek J. Sz. z dnia 17 listopada 2006r. Po przeprowadzeniu w dniu 15 grudnia 2006r. oględzin organ I instancji stwierdził, że na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność G. T. znajduje się murowany budynek gospodarczy o wymiarach 4,0 x 9,95 m z dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową. Ściana budynku oraz fundament na długości 6,75 m zostały wykonane w okresie wcześniejszym, natomiast pozostała część ściany o długości 3,20 m oraz fragment ściany na całej długości budynku o wysokości 1,30 m wykonano z nowego materiału w okresie późniejszym. Według oświadczenia złożonego podczas oględzin przez inwestora, przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w 1975 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1975r. nr [...] wydanej przez Naczelnika Gminy w Ś., natomiast w latach 1997-1998, w związku ze złym stanem technicznym obiektu dokonano częściowej rozbiórki ścian i odtworzono je z nowego materiału. Nadto G. T. stwierdziła, że ściana budynku od strony działki J. Sz. została podwyższona o 25 cm w celu zwiększenia spadku dachu. Wnioskodawczyni z kolei podała, że część budynku ze starego materiału powstała w 1975r., ale pozostała widoczna, nowa część to była samowolna rozbudowa i nadbudowa budynku wykonana w latach 1999-2000. Z uwagi na to, że strony postępowania jak i ich świadkowie mieli odmienne wersje odnośnie tego, czy dokonano remontu przedmiotowego budynku, czy też dokonano jego rozbudowy i nadbudowy, organ I instancji skorzystał z dokumentacji archiwizowanej przez Starostę Ł., tj. projektów zagospodarowania działki, sporządzonych na mapach geodezyjnych wykonanych w 1991r. (rozbudowa Szkoły Podstawowej w Ś.) oraz projektów zagospodarowania działki sporządzonych na mapach geodezyjnych wykonanych w 2001r. (modernizacja sieci elektroenergetycznej w Ś.). Organ wskazał, że na obu mapach widnieją przedmiotowe działki, na których jest naniesiony kwestionowany budynek gospodarczy o wymiarach i lokalizacji nie obiegających od parametrów budynku istniejącego obecnie. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji przyjął, że inwestor samowolnie bez stosownego pozwolenia dokonał remontu budynku polegającego na odtworzeniu części jego ścian i zobowiązał inwestora do przełożenia opinii technicznej opracowanej przez uprawnioną osobę o wykonaniu remontu budynku zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami techniczno –budowlanymi. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozpatrując odwołanie J. Sz., od powyższej decyzji, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy i stwierdził co następuje: Inwestor wybudował na swojej posesji, w oparciu o decyzję z dnia [...] stycznia 1975r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego indywidualnego o kubaturze 174 m 3 i powierzchni zabudowy 61 m 2, budynek gospodarczy, usytuowany ścianą podłużną przy granicy z działką nr [...] stanowiącą własność J. Sz. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji wynika, że obecnie budynek ten posiada wymiary w rzucie poziomym 4,0 x 9,95 m, dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku własnej działki, a wysokość ściany wzdłuż granicy działki sąsiedniej wynosi 3,50 m, natomiast od strony posesji inwestora 2,80m. Ściana podłużna i fundament wzdłuż granicy na odcinku o długości 6,75 m wykonane są ze starego materiału, w okresie wcześniejszym, natomiast na odcinku o długości 3,20 m przedmiotowa ściana wraz z fundamentem została wykonana z nowego materiału, tj. bloczków gazobetonowych. Z uwagi na zmianę nachylenia dachu ściana od strony działki J. Sz. została podniesiona o 25 cm. Nadto w listopadzie 2006r. inwestor wykonał wzdłuż granicy z działką nr [...] ścianę pełną z bloczków gazobetonowych o wysokości 1,70 m i długości 4,0 m., która według niego stanowi fragment ogrodzenia. W oparciu o powyższe organ II instancji stwierdził, że zrealizowany w 1975r. budynek gospodarczy obecnie posiada niezmienione wymiary w rzucie poziomym. Dlatego też prawidłowo w sprawie zakwalifikowano wykonane przez G. T. roboty budowlane polegające na odtworzeniu części ścian budynku jako remont. Odnośnie robót budowlanych polegających na podniesieniu wysokości ściany, w celu zwiększenia nachylenia dachu budynku, organ stwierdził, że nie stanowiło to budowy nowego obiektu lub jego części podlegającej regulacji art. 48 prawa budowlanego, jednak również wykonanie tych robót wymagało pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej, stąd w stosunku do nich zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. Końcowo organ stwierdził, że zastosowana w sprawie procedura wynikająca z treści przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego jest prawidłowa. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła J. Sz. i zarzuciła, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa budowlanego i niezgodnie ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu skargi wywiodła, że roboty budowlane wykonane przez G. T. nie stanowiły remontu budynku gospodarczego, gdyż remont może polegać na naprawie dachu, wymianie drzwi, malowaniu a nie pobudowaniu całego pomieszczenia od fundamentów i dokonanie nadbudowy z dachu płaskiego z nachyleniem z 25 cm do wysokości 1,30 m. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kwestionowana decyzja podlegała uchyleniu, albowiem została wydana z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 kpa oraz prawa materialnego, tj. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 118 ze zm.), które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wydana w oparciu o treść przepisów art. 138§1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, na podstawie której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji zobowiązującą inwestora do przedłożenia opinii technicznej o wykonaniu remontu budynku gospodarczego, usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w Ś. przy ul. Ł. [...], w sposób zgodny ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi, opracowanej przez osobę uprawnioną. W pierwszej kolejności podnieść należy, że organy nadzoru budowlanego w niedostatecznym zakresie wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych obu instancji, w tym z protokołu oględzin przedmiotowego budynku gospodarczego sporządzonego przed organem I instancji wynika, że wykonane roboty budowlane polegały na odtworzeniu części ścian budynku, a także na podniesieniu wysokości ściany budynku od strony granicy z działką stanowiącą własność skarżącej. Okolicznością bezsporną jest to, że inwestor nie posiadał pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót, jak również nie dokonał ich zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wątpliwości budzi jednak zakwalifikowanie przeprowadzonych robót budowlanych do kategorii remontu w rozumieniu prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 tej ustawy pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Generalnie w ramach remontu nie można zmieniać parametrów obiektu. Skoro roboty budowlane wykonane w przedmiotowej sprawie polegały m.in. na podniesieniu wysokości ściany budynku, organy powinny jednoznacznie ustalić, czy w istocie nie nastąpiła zmiana parametrów obiektu budowlanego, a co za tym idzie, czy w sprawie nie zachodzi przypadek nadbudowy obiektu budowlanego. Tymczasem organy nadzoru budowlanego pomimo tego, że w ustaleniach faktycznych wydanych decyzji przyjmują jako fakt bezsporny, okoliczność podwyższenia ściany budynku gospodarczego o 25 cm, ostatecznie kwalifikują wykonane roboty budowlane jako remont. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazując na to, że budynek posiada niezmienione wymiary w rzucie poziomym. Nadto w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zastosowały niewłaściwy przepis prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia opinii wymienionej w osnowie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r., czym naruszyły rażąco przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie kwestionując potrzeby przedłożenia przez inwestora takiej opinii, nie można jednak zgodzić się z formą, w jakiej to uczyniono i powołaną podstawą prawną. Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów (opinii, dokumentacji technicznej itp.) powinno się bowiem odbywać na podstawie art. 81 c prawa budowlanego w drodze postanowienia (dowodowego), a nie w drodze decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, który to przepis ma zupełnie inne przeznaczenie. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem dowodowym. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowody organ może podjąć rozstrzygniecie merytoryczne – co do istoty sprawy. Poza tym należy zwrócić uwagę, że w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu tego przepisu musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych, obniżenia wysokości budynku, zmiany konstrukcji dachu. Nadto należy zwrócić uwagę, że na podstawie powyższego przepisu organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie i nakładając w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, blokuje sobie możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości do jej istoty - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Oprócz tego, że forma jak i podstawa prawna kwestionowanego rozstrzygnięcia nie są prawidłowe, to również treść obowiązku nałożonego na inwestora budzi poważne zastrzeżenia. Organ zobowiązując inwestora do przedłożenia opinii technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną wcześniej sam przesądził o charakterze wykonanych robót budowlanych podczas, gdy zakres robót jak i ich zakwalifikowanie należy do zakresu opinii powoływanego rzeczoznawcy. Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru budowanego ustali jednoznacznie jaki charakter miały roboty budowlane wykonane przez G. T. i w tym celu może zobowiązać inwestora do przedłożenia opinii technicznej (działając w odpowiedniej formie jak i wskazując prawidłową podstawę prawną) dotyczącej zakresu i charakteru wykonanych robót i ich zgodności ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji - art. 145 §1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. nr 153, poz. 1270). O przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 w zw. z art. 224 i w zw. 210 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z §14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i ust. 2 pkt 2 lit. "d" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (DZ.U. nr 163, poz. 1349). W wyroku zamieszczono też obowiązkowe stwierdzenie o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienie się wyroku - art. 152 ustawy.