II SA/Bk 217/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania obowiązków oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W związku z otrzymaną skargą dotyczącą niewłaściwego składowania bel słomy na działce o nr geod.: [...] zlokalizowanych w miejscowości S. przy ul. [...], funkcjonariusze Komendy Powiatowej PSP w K. w dniu [...] listopada 2015 r. przeprowadzili czynności kontrolne - rozpoznawcze. W trakcie czynności stwierdzono, że na działce o nr geod. [...] składowane są bele słomy w ilości 18 sztuk, w sposób niezgodny z § 42 ust. 2 pkt 1b, pkt 2, pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. nr 109, poz. 719; dalej powoływane jako rozporządzenie). Z uwagi na brak strony postępowania, oględziny miejsca będącego przedmiotem kontroli prowadzono z drogi gminnej, nie wchodząc na posesję strony postępowania. W trakcie czynności stwierdzono także, że na działce o nr geod. [...] zlokalizowany jest budynek w sąsiedztwie którego, z dwóch jego stron, składowane są bele słomy. Bele słomy usytuowane są w taki sposób, że ich odległość od obiektu wynosi odpowiednio 1,7 m i 6,6 m, przy wymaganej przepisami odległości co najmniej 20 m, odległość bel słomy od drogi gminnej o nr [...] składającej się z działki o nr geod. [...] wynosi 3 m, przy wymaganej przepisami odległości co najmniej 30 m, odległość bel słomy od granicy działki wynosi odpowiednio 3 m, 0,74 m oraz 1,04 m, przy wymaganej przepisami odległości co najmniej 10 m. W wyniku stwierdzonych uchybień Komendant Powiatowy PSP w K. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., w której nakazał R. O. wykonanie obowiązku usytuowania bel słomy składowanych na działce o nr geod. [...] w taki sposób aby odległość bel słomy: - od drogi publicznej była nie mniejsza niż 30 m; - od granicy działki była nie mniejsza niż 10 m; - od budynku była nie mniejsza niż 20 m. Termin wykonania obowiązku określono jako "niezwłocznie". Odwołanie od tej decyzji wniósł R. O. i zarzucił naruszenie: 1. § 42 ust. 2 pkt 1b w zw. z § 42 pkt 2 oraz pkt 3 rozporządzenia przez ich wadliwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że mokre, ofoliowane, zakiszone bele stanowią sterty, stogi lub brogi, o których mowa tym przepisie a w następstwie, że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, co prowadziło do wydania kwestionowanej decyzji; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., przez wadliwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych w sposób dowolny i w następstwie bezzasadne uznanie, że na nieruchomości, której dotyczy skarżona decyzja, znajdują się sterty, stogi lub brogi, których dotyczy § 42 rozporządzenia. P. Komendant Wojewódzki PSP w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin na dzień [...] marca 2016 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że zebrany materiał dowodowy w postaci dokumentacji pokontrolnej, informacji Komendanta Powiatowego PSP w Kolnie, wskazuje że słusznie wydano decyzję nakazującą wykonanie przedmiotowego obowiązku, opierając się na właściwych wymaganiach przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej z zachowaniem procedur określonych w Kodeksie Postępowania Administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania podano, że w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych w dniu [...] listopada 2015 r. stwierdzono, że na działce o nr geod. [...] składowane są bele słomy. Zebrany materiał dowodowy, tj. serwis fotograficzny oraz protokół ustaleń z czynności kontrolno – rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej potwierdza, że na działce odwołującego składowane są bele słomy, które nie są ofoliowane ani też zakiszone. W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że zarzut nr 1 jest niezasadny. Zdaniem organu odwoławczego także zarzut nr 2 jest niezasadny, albowiem to strona pomimo dostarczonego upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych, nie stawiła się w miejscu kontroli. Odnosząc się do wniosku o powołanie biegłego organ odwoławczy stwierdził, że brak jest przesłanek do jego uwzględnienia, albowiem organ pierwszej instancji w sposób dogłębny i rzeczowy dokonał interpretacji przepisów rozporządzenia. Ponadto przeprowadzona wizja lokalna oraz dołączone do akt sprawy zdjęcia składowanych bel siana w sposób jednoznaczny określają rodzaj składowanej substancji. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że nie ma potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył R. O. i zarzucił naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., przez wadliwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zebrania przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonaniu ustaleń faktycznych w sposób dowolny i w następstwie bezzasadne uznanie, że na nieruchomości, której dotyczy skarżona decyzja, znajdują się sterty, stogi lub brogi, których dotyczy § 42 rozporządzenia; 2. art. 75 § 1 K.p.a. przez jego wadliwe niezastosowanie, polegające na zaniechaniu dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa na okoliczność, że mokre, zakiszone bele znajdujące się na nieruchomości skarżącego, nie stanowią stert, stogów lub brogów o których mowa w przepisie § 42 ust. 2 pkt 1 a i b rozporządzenia jak również § 42 pkt 2 i 3 rozporządzenia; 3. § 42 ust. 2 pkt 1b w zw. z pkt 2 i 3 rozporządzenia, przez ich wadliwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że mokre, ofoliowane – osiatkowane, zakiszone bele stanowią sterty, stogi lub brogi, o których mowa w tym przepisie a w następstwie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, co prowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. Nadto skarżący na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi wydruków zdjęć na okoliczność, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż mokre, osiatkowane, zakiszone bele stanowią sterty, stogi lub brogi, o których mowa w przepisach przywołanych w zarzutach skargi, w następstwie wydając decyzję opartą na wadliwych ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu skargi podano, że § 42 rozporządzenia odnosi się do stert, stogów i brogów. Nie dotyczy zaś ofoliowanych, czy osiatkowanych, mokrych, zakiszonych bel. Ratio legis przepisu jest, czego nie kwestionuje się, zapewnienie uchylenia niebezpieczeństwa zaprószenia, czy roznoszenia ognia. Dla oceny sprawy zasadnicze znaczenie ma zatem, czy bele trawy sprawiają jakiekolwiek zagrożenie czy to powstaniem pożaru czy jego rozszerzaniem. W tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń. Namiastkę oględzin beli wykonał wyłącznie organ pierwszej instancji. Organ obserwował przedmiotowe bele wyłącznie z pewnej odległości, niejako przez płot, w związku z czym brak było możliwości ustalenia jaka jest konstrukcja tych beli oraz jaki jest stan trawy w nich znajdującej się. W następstwie nieprzeprowadzenia jakiegokolwiek samodzielnego postępowania dowodowego wadliwie organ odwoławczy uznał, że w niniejszym stanie faktycznym brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że sprawa dotyczy suchych beli siana, a nie mokrych bel zakiszonej trawy. Organ odwoławczy w następstwie nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, pominął okoliczność jaki charakter mają w rzeczywistości bele. Pominął okoliczność, że pomimo iż cała powierzchnia beli nie jest zafoliowana w sposób niedopuszczający powietrza, to bele pokryte są siatką z tworzywa, która powoduje utworzenie takiej konsystencji beli, w której dla utrzymania wilgoci wnętrza beli i zakiszenia traw nie jest niezbędne okrycie całości beli folią – kiszenie następuje samoczynnie bez całościowego ofoliowania. Nadto podniesiono, że bele są obrośnięte świeżą trawą, co nie byłoby możliwe, gdyby wnętrze beli nie było zakiszone, wilgotne i przegniłe – trawa nie miałaby bowiem w takim wypadku możliwości się ukorzenić na belach. W stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było na nieruchomości stert, stogów czy brogów, znajdowały się na niej zaś jedynie mokre, zakiszone bele. Organ pomimo zgłoszenia przez skarżącego twierdzeń w powyższym zakresie, zaniechał przeprowadzenia postępowania na okoliczność ich zasadności jak również się do nich nie odniósł w żaden sposób. Świadczy to o zaniechaniu rozpoznania sprawy co do istoty. Pominięcie powyższego stanowi z jednej strony o zaniechaniu dokonania przez organ prawidłowych ustaleń faktycznych, mimo że było to obowiązkiem organu, a z drugiej strony, o zastosowaniu przepisów prawa materialnego w sytuacji, w której nie ziściła się przesłanka ich zastosowania. Przepisy rozporządzenia nie przewidują by takie mokre, zakiszone bele musiały być składowane w określonych odległościach od dróg, czy granic działek, brak więc podstawy do nałożenia przez organ na skarżącego obowiązków przewidzianych skarżoną decyzją. Zasadne jest więc uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie niniejszej dotyczy tego czy ustalony przez organy stan faktyczny wypełnia dyspozycję § 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. nr 109, poz. 719; dalej powoływane jako rozporządzenie). Zgodnie z tą regulacją przy ustawianiu stert, stogów i brogów należy zachować co najmniej następujące odległości: 1) od budynków wykonanych z materiałów: a) palnych - 30 m, b) niepalnych i o pokryciu co najmniej trudno zapalnym - 20 m; 2) od dróg publicznych i torów kolejowych - 30 m; 3) od dróg wewnętrznych i od granicy działki - 10 m; 4) od urządzeń i przewodów linii elektrycznych wysokiego napięcia - 30 m; 5) od lasów i terenów zalesionych - 100 m; 6) między stertami, stogami i brogami stanowiącymi odrębne strefy pożarowe - 30 m. Zdaniem organu, bezspornym w sprawie jest, że do składowanych na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości S. przy ul. [...], bel słomy, ma zastosowanie przedmiotowa regulacja. Natomiast zdaniem skarżącego regulacja ta nie powinna mieć w sprawie zastosowania, albowiem brak było na nieruchomości stert, stogów czy brogów. Znajdowały się zaś na niej jedynie mokre, zakiszone bele. Organy nie przeprowadzając ustaleń w zakresie tego jaka jest konstrukcja beli oraz jaki jest w nich stan trawy, przyjęły że brak jest jakichkolwiek wątpliwości, iż na nieruchomości składowane są suche bele siana a nie mokre bele zakiszonej trawy. Stanowisko skarżącego sprowadza się zatem do tego, że po pierwsze przedmiotowa regulacja dotyczy stert, stogów i brogów a nie beli. Po wtóre w przypadku innej formy składowania trawy bezspornie należy ustalić jej konsystencję, tj. czy jest ona sucha czy też wilgotna i czy w związku z tym stanowi zagrożenie pożarowe. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skonstruowane zostało na podstawie wykładni językowej jednego przepisy rozporządzenia. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2012 r., s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r., s. 77). Zdaniem Sądu prawidłowe rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy musi być dokonane przy uwzględnieniu przede wszystkim wykładni funkcjonalnej czyli przy uwzględnieniu celów i funkcji regulacji zawartej w § 42 ust. 2 rozporządzenia. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380 oraz z 2010 r. nr 57, poz. 353; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z art. 1 pkt 1 – 3 ustawy, ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; prowadzenie działań ratowniczych. Ze słowniczka ustawowego zawartego w art. 2 ustawy wynika, że ilekroć jest mowa o zapobieżeniu powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia - rozumie się przez to: zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom i ruchomościom; tworzenie warunków organizacyjnych i formalnoprawnych zapewniających ochronę ludzi i mienia, a także przeciwdziałających powstawaniu lub minimalizujących skutki pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, określa ono sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Z kolei pod pojęciem materiałów niebezpiecznych pożarowo zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia należy rozumieć: gazy palne, ciecze ł palne o temperaturze zapłonu poniżej 328,15 K (55 °C), materiały wytwarzające w zetknięciu z wodą gazy palne, materiały zapalające się samorzutnie na powietrzu, materiały wybuchowe i wyroby pirotechniczne, materiały ulegające samorzutnemu rozkładowi lub polimeryzacji, materiały mające skłonności do samozapalenia, materiały inne niż wymienione w lit. a-g, jeśli sposób ich składowania, przetwarzania lub innego wykorzystania może spowodować powstanie pożaru. W § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, jako czynność zabronioną z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej wymieniono składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że materiał niebezpieczny pożarowo to każdy materiał który może spowodować powstanie pożaru czyli materiał palny. Przykładowe wymienienie w § 4 ust. 1 pkt 6 jako materiału palnego pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu prowadzi do wniosku, że materiałem palnym jest materiał pochodzenia roślinnego. Słoma składająca się z łodyg i liści dojrzałych roślin uprawnych (vide: definicja słomy zawarta w internetowej encyklopedii Wikipedia) bez wątpienia jest palnym produktem roślinnym. W ocenie Sądu, to że słoma jest palnym produktem roślinnym stanowi notorię, czyli fakt powszechnie znany nie wymagający dowodu. Mając na uwadze główny cel przedmiotowej regulacji, tj. ochronę przeciwpożarową, która ma chronić takie wartości jak życie, zdrowie, mienie lub środowisko przed pożarem, klęską żywiołową, stwierdzić należy, że przepis § 42 ust. 2 rozporządzenia powinien być interpretowany w ten sposób, iż ma on zastosowanie do każdej formy składowania substancji w postaci palnych płodów rolnych. Bez znaczenia, zdaniem Sądu, dla zastosowania regulacji zawartej w § 42 ust. 2 rozporządzenia, jest to czy palne płody rolne składowane są w postaci stert, stogów, brogów czy też bel. Marginalnie podać należy, że zgodnie z definicjami podanymi na stronach internetowej encyklopedii Wikipedia pod pojęciem: sterta należy rozumieć ustawione snopki zżętego zboża na polu (przed zwiezieniem do stodoły) w celu wyschnięcia ziarna przed młóceniem; sterta jest rozumiana także jako stóg. Z kolei stóg to stożkowaty stos sina, rzadziej słomy lub snopów zboża, układany zwykle wokół pionowego drąga. Bróg to zabudowanie gospodarcze służące do przechowywania płodów rolnych; ruchomy daszek słomiany przesuwany na 4 wkopanych w ziemię słupkach. Z powyższych definicji wynika, sterta, stóg czy też brog, są to sposoby przechowywania płodów rolnych. Zdaniem Sądu wskazane w § 42 ust. 2 rozporządzenia, sposoby przechowywania płodów rolnych mają charakter przykładowy a nie wyczerpujący. Konkludując tę cześć rozważań stwierdzić należy, że przedmiotowa regulacja ma zastosowanie do stanów faktycznych w których mamy do czynienia ze składowaniem (przechowywaniem) bez względu na formę palnych produktów rolnych. W sprawie niniejszej okolicznością bezsporną jest, że skarżący na działce nr geod. [...] składuje bele słomy (aktualnie zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżącego złożonym na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. jest ich 12). Sam fakt składowania substancji w postaci słomy czyli palnego produktu rolnego uzasadniał zastosowanie zabezpieczenia przeciwpożarowego tego zbioru. Bez znaczenia w sprawie pozostaje dowodzenie przez skarżącego, że składowana trawa jest mokra i stanowi kiszonkę. Po pierwsze, zdaniem Sądu, składowana trawa w postaci bel bez wątpienia nie stanowi kiszonki. Kiszonką bowiem jest pasza soczysta (vide: definicja kiszonki zawarta na stronach internetowych encyklopedii Wikipedia). Natomiast fakt, że w okresie jesienno – zimowym (bo w takim okresie były przeprowadzane oględziny) trawa przechowywana na powietrzu jest wilgotna a nie sucha stanowi kolejną notorię w sprawie niniejszej. Wilgotność trawy w tym okresie nie wyklucza jej charakteru jako substancji łatwopalnej, jest to bowiem okres przejściowy. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenie iż skarżący składuje bele słomy na działce nr geod. [...], bez zachowania odpowiednich odległości gwarantujących bezpieczeństwo pożarowe, było wystarczającą okolicznością do zastosowania regulacji zawartej w § 42 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym stwierdzić należy, że brak było podstaw do uzupełnienia postępowania dowodowego między innymi o opinię biegłego w celu ustalenia konsystencji przechowywanych materiałów pochodzenia roślinnego. Jak już bowiem wskazano materiały pochodzenia roślinnego są materiałami łatwo palnymi. Składowanie ich w dużych ilościach (18 – 12 bel) stanowi zagrożenie pożarowe. Przejściowa wilgotność tych materiałów w okresie jesienno – zimowym nie skutkuje tym iż przestają być one łatwopalne. Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).