II SA/Bk 218/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę W dniu 21 lipca 2018 r. T. B. (powoływana dalej jako "Skarżąca") złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. wniosek o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, oświadczając, że tworzy gospodarstwo domowe ze swoim synem R. W. i dołączając deklarację o wysokości dochodów za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku, czyli za kwiecień, maj i czerwiec 2017 r. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1 i 1a oraz ust. 5 i 7, art. 8 ust. 1, 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 180 ze zm.) decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]: (1) przyznał Skarżącej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. w wysokości 160,84 zł, ze wskazaniem, iż kwota ta będzie wypłacana zarządcy domu, tj. Zarządowi Budynków Mieszkalnych w S. sp. z o.o. S., ul. W. (2) przyznał ryczałt na zakup opału na okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. w wysokości 3,01 zł miesięcznie ze wskazaniem, iż kwota ta będzie wypłacana zarządcy domu, tj. Zarządowi Budynków Mieszkalnych w S. sp. z o.o. S., ul. W. W uzasadnieniu powołując się na przedstawioną dokumentację organ ustalił, iż gospodarstwo Skarżącej składa się z 2 osób stale razem zamieszkujących i gospodarujących, powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 47,68 m2 i spełnia kryteria dotyczące powierzchni normatywnej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1-4 oraz ust. 5. Dalej organ wskazał, że łączny dochód gospodarstwa za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku wynosi 5.201,68 zł, a dochód miesięczny gospodarstwa domowego wynosi 1.733,39 zł, co na jednego członka gospodarstwa domowego daje kwotę 866,95 zł miesięcznie, a tym samym nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 3 ust. 1 ustawy. Wydatki na lokal za ostatni miesiąc określone zostały na kwotę 435,15 zł i stosownie do art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do obliczenia przyjęto wydatki wg stawek obowiązujących w zasobie mieszkaniowym miasta S.. Zgodnie zaś z § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie obniżenia wskaźników ograniczających wysokość dodatku mieszkaniowego, dodatek ten łącznie z ryczałtem nie może przekraczać 60% wydatków na mieszkanie. Zgodnie natomiast z treścią art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem ust. 2, w wysokości 12 % dochodów gospodarstwa domowego składającego się od 2 do 4 osób, natomiast zgodnie z art. 6 ust. 9 ustawy, jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej, dodatek mieszkaniowy ustala się na podstawie różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal, a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1-3 lub ust.2 pkt 1-3. Dalej organ wyjaśnił, że wydatki na powierzchnię użytkową zgodnie z art. 6 ust. 9 ustawy wynoszą 435,15 zł, a do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się 100 % wydatków na powierzchnię normatywną mieszkania, które wynoszą 365,06 zł. Cena 1 kWh energii wg ostatniego rachunku wynosi 0,5718 zł. Zgodnie z § 3 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, do wydatków na mieszkanie niewyposażone w instalację gazu przewodowego dolicza się wydatki ryczałtowe w wysokości 10 kWh energii za pierwszą osobę i po 2 kWh na każdą następną. Podsumowując organ stwierdził, że wysokość dodatku mieszkaniowego wraz z ryczałtem - wyliczona na podstawie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych - wynosi 163,85 zł, w tym kwota ryczałtu na opał 3,01 zł. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wskazując, że jej renta wynosi tylko 750 zł, z czego po dokonaniu opłat za czynsz, prąd i inne, zostaje około 300 zł na przeżycie na cały miesiąc. Wyjaśniła, że znalazła się w trudnej sytuacji finansowej, więc prosi o przyznanie wyższej dotacji, bo nie ma za co płacić za mieszkanie, które czynsz wynosi 289,77 zł. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Przede wszystkim Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że zasady i tryb przyznawania oraz ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 180) oraz przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz.1817, z późn. zm.). Powołując się na powyższe regulacje prawne oraz dane wynikające ze złożonego przez Skarżącą wniosku oraz deklaracji o wysokości dochodów, Kolegium ustaliło że Skarżąca jest najemcą lokalu o pow. 47,68 m2 położonego w S. przy ul. M., którego zarządcą jest Zarząd Budynków Mieszkalnych w S. Sp. z o.o. Dalej Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie spełniona została też drugą z przesłanek, albowiem jak wynika ze złożonego wniosku Skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z synem R. W.. Dochód gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, tj. w kwietniu, maju i czerwcu 2017 r. wyniósł [...] zł, (2.[...] zł), co daje kwotę 1.733,89 zł miesięcznie, a zatem 866,95 zł na osobę. Kwota ta nie przekracza kryterium dochodowego, które zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zostało określone na 125 % najniższej emerytury obowiązującej w dniu złożenia wniosku dla gospodarstwa wieloosobowego, czyli 1.250 zł (125 % najniższej emerytury wynoszącej 1000,00 zł w dniu składania wniosku = 1250 zł). Najniższa emerytura określona została w ustawie z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 2). Za spełniony Kolegium uznało też w przedmiotowej sprawie trzeci warunek, tzw. powierzchniowy, wskazując, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu wynosząca 47,68 m2 nie przekracza powierzchni normatywnej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, która zgodnie z wymienionym przepisem dla 2 osób nie może przekraczać 40 m2 , ale stosownie do przepisu art. 5 ust. 5 dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o 30 %. W dalszej kolejności SKO przypomniało zasady ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego, wyjaśniając, że nie dopatrzyło się uchybień organu pierwszej instancji w tym zakresie, albowiem zarówno przesłanki do uzyskania dodatku mieszkaniowego, jak też wyliczenia jego wysokości i ryczałtu zostały dokonane prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Końcowo odpowiadając na twierdzenia Skarżącej, że jest podstawa do przyznania dodatku w wyższej wysokości ze względu na jej sytuację finansową i niezbędne wydatki, SKO wyjaśniło, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest uzależnione od przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a wydana decyzja nie ma charakteru uznaniowego, czyli zależnego od woli organu. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył pełnomocnik Skarżącej zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ I instancji, uczynił im zadość, w sytuacji, gdy nie podjęto wszelkich czynności celem załatwienia sprawy, prowadząc je w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznością faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego przejawiające się w błędnym uznaniu, iż Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, co konsekwencji doprowadziło do błędnych obliczeń, w tym do błędnego przyjęcia wysokości dochodów przypadających na Skarżącą w sytuacji, gdy Skarżąca pomimo tego, że mieszka z synem prowadzi oddzielne od niego gospodarstwo domowej utrzymując się z renty w wysokości 750 zł miesięcznie. We wniosku Skarżąca wskazała co prawda, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo z synem R. W., ale miała na myśli, iż poza nią w przedmiotowym mieszkaniu mieszka również jej syn, zaś organ źle zinterpretował powyższą okoliczność; art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej. Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie udzielił Skarżącej stosownych pouczeń w momencie składania przez nią wniosku i wstępnej jego weryfikacji. We wniosku Skarżąca wskazała co prawda, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo z synem R. W., jednakże oświadczając powyższe miała na myśli, że wyłącznie mieszka z synem. Prowadzą oni bowiem dwa oddzielne gospodarstwa, każde z nich "zarządza" własnymi dochodami, ponadto co istotne, to na Skarżącej jako najemcy lokalu ciąży obowiązek uiszczania czynszu za w/w lokal i innych opłat. Powyższe, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, doprowadziło do błędnych wyliczeń, co w konsekwencji spowodowało wadliwe ustalenie wysokości przyznanego Skarżącej dodatku mieszkaniowego, w tym zaniżenie przedmiotowego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ zwrócił uwagę, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżąca nie podnosiła kwestii jakoby prowadziła z synem dwa odrębne gospodarstwa domowe, pomimo zamieszkiwania w tym samym lokalu, ale wyłącznie zawnioskowała o wyższy dodatek mieszkaniowy ze względu na złą sytuację materialną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, po. 1302 – dalej w skrócie : "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Ponadto organy obu instancji dokonały jednoznacznych i prawidłowych ustaleń faktycznych, wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób obiektywny i logiczny umotywowały swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniach decyzji. Do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowane zostały także przepisy prawa materialnego. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.). Określa ona warunki podmiotowe i przedmiotowe uprawnienia do dodatku mieszkaniowego, stanowiąc wprost, że dodatek mieszkaniowy przyznawany jest wyłącznie osobom spełniającym warunki dotyczące: kryterium dochodowego, posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie) oraz normatywnej powierzchni użytkowej lokalu. Niespełnienie zatem któregokolwiek z nich, powoduje odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Obowiązkiem organów rozpoznających wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest zatem zbadanie wszystkich przesłanek i ocena, czy zostały one spełnione, przy czym powołane wyżej przepisy nie pozwalają organom orzekającym na jakąkolwiek uznaniowość w tym zakresie. Kryteria określone w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 5 ustawy mają bowiem charakter kumulatywny i obligatoryjny, co oznacza, że wszystkie one muszą wystąpić łącznie i niespełnienie chociażby jednego z nich wyklucza przyznanie dodatku mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie organy przyznały Skarżącej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. w wysokości 160,84 zł oraz ryczałt na zakup opału na okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. w wysokości 3,01 zł miesięcznie uznając, że zostały spełnione wszystkie warunki do jego otrzymania. Podstawą przyznania powyższego dodatku było ustalenie, że gospodarstwo domowe Skarżącej składa się z dwóch osób stale razem zamieszkujących i gospodarujących. Skarżąca zakwestionowała powyższe ustalenia wywodząc w skardze, że organ niezasadnie przyjął, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe ze swoim synem. Wyjaśniła, że co prawda mieszka z synem, ale prowadzą oni dwa odrębne gospodarstwa, każdy zarządza własnymi dochodami, ale to na Skarżącej jako najemcy lokalu spoczywa obowiązek uiszczania czynszu. Rozstrzygając podniesiony w tym zakresie zarzut należy odwołać się do treści przepisu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z którego wynika, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Jak wynika z powyższego przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują, jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając zatem stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykaturę przedmiotu wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności, tj. zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów. Centrum życiowe oznacza więc miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdzie ześrodkowane są wszystkie jej podstawowe sprawy życiowe, gdzie zgromadziła swoje podstawowe przedmioty potrzebne do egzystencji, a więc upraszczając miejsce, w którym stale przebywa, śpi, gotuje, pierze, czyli tam gdzie spełnia swoje podstawowe potrzeby bytowe (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt I OSK 581/11. CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organy prawidłowo przyjęły, że syn Skarżącej faktycznie współtworzy z nią wspólne gospodarstwo domowe. Z oświadczenia samej Skarżącej wynika bowiem, że prowadzi ona dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z synem R. W., którego dochody wpisane zostały do deklaracji dołączonej do wniosku i uwzględnione w łącznym dochodzie całego gospodarstwa domowego. Organ nie miał zatem żadnych podstaw ażeby przedstawiony we wniosku stan faktyczny w zakresie liczby osób tworzących wraz ze Skarżącą wspólne gospodarstwo domowe zakwalifikować odmiennie. Za przyjęciem wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego przemawiają również zasady doświadczenia życiowego. Z ekonomicznego punktu widzenia nie wydaje się bowiem racjonalne prowadzenie dwóch oddzielnych gospodarstw domowych przez osoby blisko spokrewnione i zamieszkujące w jednym lokalu mieszkalnym o pow. 47,68 m2, jeżeli zarówno Skarżąca jak i jej syn korzystają ze świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Do tego zaś, aby uznać, że gospodarstwo domowe prowadzone jest wspólnie, nie jest wymagane – jak sugeruje autor skargi - aby uzyskiwane środki finansowe (dochody) składane i zarządzane były przez jedną osobę. Ponadto, co istotne, okoliczność wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania Skarżącej z synem nie była przez nią kwestionowana na etapie postępowania odwoławczego. Podniesienie zaś takiego zarzutu dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego należy uznać za bezskuteczne, albowiem, jak zostało już wyżej zasygnalizowane, sąd administracyjny nie stanowi kolejnej instancji administracyjnej i ocenia jedynie legalność aktu, a nie zastępuje organu w rozstrzyganiu sprawy i jej uzasadnianiu. W tym miejscu należy także pokreślić, że decyzja w sprawie przyznania dodatków mieszkaniowych nie ma charakteru uznaniowego i organy administracyjne orzekające w tych sprawach są związane szczegółowymi regulacjami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia trudnej sytuacji życiowej i finansowej Skarżącej, na którą powoływała się w toku postępowania administracyjnego i sądowego. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i użyte. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych orzeczeń. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.