II SA/Bk 219/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 02.2012 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].12.2011 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] i ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwzględnieniem 80% bonifikaty na rzecz T. M. Jednocześnie SKO dokonało korekty danych osobowych wnioskodawczyni poprzez prawidłowe wpisanie w decyzji imion jej rodziców. Powyższe orzeczenie SKO zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] czerwca 2011 r. skarżąca wraz z mężem J. M. złożyła wniosek do Prezydenta Miasta B. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ul.[...], oznaczonej numerem [...], o pow. 361 m2, w obrębie 15, dla której w Sądzie Rejonowym w B. prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...]. Pismem z dnia [...[ czerwca 2011 r. kierownik Referatu Sprzedaży Lokali i Przekształceń Własnościowych działając z upoważnienia Prezydenta B. poinformował wnioskodawców, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w przepisowym terminie z uwagi na konieczność wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego celem ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednocześnie wyznaczony został termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2011 r. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. organ I instancji zawiadomił strony o zebraniu pełnego materiału dowodowego i możliwości wydania decyzji. Skarżącą wezwano ponadto do udokumentowania prawa do uzyskania 90% bonifikaty z tytułu przekształcenia, która zgodnie z wówczas obowiązującym art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r., nr 175, poz. 1459 ze zm., zwana dalej: ustawą o przekształceniu) należała się osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekraczał przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze poprzedzające rok wystąpienia z żądaniem o przekształcenie.. W dowód spełniania warunków do uzyskania bonifikaty Skarżąca w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. złożyła oświadczenie w przedmiocie dochodu na 1 członka rodziny. Podaniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skarżąca wniosła o przedłużenie terminu do zakończenia postępowania przekształceniowego ze względu na, jednocześnie trwające ,czynności związane z podziałem majątku objętego wspólnością małżeńską. Podział majątku wspólnego został dokonany aktem notarialnym z dnia [...] września 2011 r., na mocy którego prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyła Skarżąca. W związku z powyższym pismem z dnia [...] września 2011 r. organ I instancji ponownie zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Skarżącą poinformowano również, że w stanie prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. (sygn. akt K 9/08) stwierdzającym niezgodność przepisu art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z art. 165 ust. 1 i 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, przysługuje jej bonifikata w wysokości 80% na podstawie uchwały Rady Miejskiej B. nr [...]. Skarżąca pismem z dnia [...] września 2011 r. zwróciła się do Prezydenta Bi. o interwencję w jej sprawie, zarzucając organowi wprowadzenie w błąd poprzez udzielenie nieprawdziwych informacji co do stanu prawnego oraz niezgodną z prawem odmowę przyjęcia dodatkowych dokumentów potwierdzających uprawnienia do bonifikaty. Do pisma dołączone zostały zeznania podatkowe Skarżącej i jej syna dotyczące ich dochodów w roku 2010 r., zaświadczenie potwierdzające status bezrobotnego przysługujący synowi Skarżącej, oświadczenie o dochodzie oraz kopie dotychczasowej korespondencji z organem. W dniu [...] grudnia 2011 r. Skarżąca została po raz kolejny zawiadomiona o zebraniu przez organ I instancji dowodów wystarczających do wydania decyzji merytorycznej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] organ I instancji orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w/w nieruchomości oraz ustalił opłatę z tytułu przekształcenia z uwzględnieniem 80% bonifikaty. Jednocześnie w punkcie 3 decyzji organ odmówił udzielenia Skarżącej bonifikaty w wysokości 90%. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt [...]), na mocy którego przepisy art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu utraciły moc obowiązującą z dniem 9 sierpnia 2011 r., w związku z czym niemożliwe było ich zastosowanie w dniu wydania decyzji. Nadto organ I instancji wyjaśnił, że bonifikata w wysokości 80% została Skarżącej przyznana na podstawie § 4 ust. 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2010 r., stosownie do informacji z dnia [...] września 2011 r. Odmowa przyjęcia dodatkowych dokumentów potwierdzających sytuację finansową Skarżącej była zaś podyktowana brakiem pieczęci wskazujących na ich złożenie w Urzędzie Skarbowym Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucając jej: - niezgodne z prawem nieudzielenie bonifikaty w wysokości 90% pomimo spełnienia warunków do jej uzyskania; - wprowadzenie w błąd co do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji; - zwłokę w wydaniu decyzji przez organ I instancji pomimo zebrania wystarczającego materiału dowodowego; - działanie na szkodę strony poprzez żądanie uwierzytelnienia dokumentów potwierdzających sytuację finansową Skarżącej i ich nie przyjęcie mimo przedstawienia ich organowi w terminie. Wnioski zawarte w odwołaniu sprowadzały się do żądania udzielenia bonifikaty w wysokości 90% oraz sprostowania zapisu, że Skarżąca jest córką K. i F. Skarżąca podniosła, że do wniosku przez nią złożonego należało zastosować stan prawny obowiązujący w dniu jego złożenia, tj. [...] czerwca 2011 r., kiedy art. 4 ust. 8 i 9 ustawy jeszcze pozostawały w mocy. Stwierdziła ponadto, że ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 187, poz. 1110), która weszła w życie 9 października 2011 r., pozwalała na mocy art. 5 prowadzić przedmiotowe postępowanie z zastosowaniem przepisów dotychczasowych. W dalszej części uzasadnienia odwołania Skarżąca powtórzyła swoje stanowisko dotyczące zwłoki organu I instancji i braku uzasadnienia dla tej zwłoki, co wcześniej zawarła w piśmie z dnia [...] września 2011 r. adresowanym do Prezydenta B. Organ I instancji przesyłając akta sprawy do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wskazał na uchybienie przez Skarżącą 14-dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, nie odniósł się natomiast do treści uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przyjęło odwołanie do merytorycznego rozpoznania nie przychylając się do argumentu organu I instancji o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. SKO orzekło o uwzględnieniu żądania Skarżącej dotyczącego omyłki organu I instancji w zakresie imion rodziców Skarżącej, zaś w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu SKO wskazało, że nie budzi wątpliwości spełnienie przez Skarżącą przesłanek do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jednakże z zasady praworządności sformułowanej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organy administracyjne mają obowiązek stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania, o ile inaczej nie stanowią przepisy przejściowe stosowanych aktów prawnych. Skoro więc organ I instancji orzekał w dacie [...] grudnia 2011 r., to zasadnie wziął pod uwagę w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego i fakt uchylenia z dniem 8 sierpnia 2011 r. przepisu art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu będącego podstawą żądania Skarżącej. Ponadto w dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywała ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, która zdaniem SKO, jednoznacznie ustanawia w art. 5 regułę intertemporalną, według której do postępowań nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy [o przekształceniu] w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, która dostosowała dotychczasowe postanowienia ustawy o przekształceniu do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji, Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę z dnia 3 marca 2012 r., w której przedmiotowej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez: nie uznanie przez organy I i II instancji prawa do dokonania przekształcenia z zastosowaniem 90% bonifikaty pomimo spełnienia ku temu przesłanek przez Skarżącą; wydanie decyzji z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego pomimo zgromadzenia wszystkich dowodów przed datą utraty mocy obowiązującej przepisów ustawy o przekształceniu; błędne zastosowanie postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2010 r. zamiast przepisów ustawy o przekształceniu; nie zastosowanie przepisów przejściowych ustawy zmieniającej z dnia 28 lipca 2011 r. - błędną wykładnię wyroku Trybunału Konstytucyjnego poprzez: nie uwzględnienie, że jego treść pozwala na zakończenie sprawy zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu złożenia wniosku; zastosowanie uchwały Rady Miejskiej zamiast przepisów ustawy o przekształceniu. - naruszenie przepisów postępowania poprzez: naruszenie przepisów nakazujących działanie organu bez zbędnej zwłoki; wprowadzanie w błąd i udzielanie sprzecznych informacji; chaotyczne wyznaczanie terminów załatwienia sprawy przez organ I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zakresie udzielenia 80% bonifikaty, a zastąpienie tego zapisu udzieleniem bonifikaty w wysokości 90% oraz zwolnienie od kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości uzasadnienie swojej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a/. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przytoczone wyżej przepisy ,skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z nie zakwestionowanego przez organy obu instancji ,ani też Skarżącą, stanu faktycznego wynika, że sporną w sprawie jest jedynie wysokość bonifikaty należnej Skarżącej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ta zaś zależała od tego, jakie przepisy należało zastosować, jako podstawę rozstrzygnięcia, w przypadku zmiany stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego. Należy przyznać rację organowi II instancji twierdzącemu, że organ administracji publicznej powinien orzekać zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Wzmacniając tę regułę można nadto zauważyć, że bezsprzecznie znajduje ona zastosowanie także do decyzji konstytutywnych, tj. takich, które kształtują nowy stosunek prawny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I Sa/Wa 1781/09). Taki charakter ma bez wątpienia decyzja o przekształceniu, gdyż rodzi po stronie adresata nowe prawo w postaci własności nieruchomości. Tym samym pogląd SKO jest zgodny z zasadą wyrażoną w art. 6 k.p.a oraz z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych / vide: wyroki: WSA w Opolu z dn.25.03.2010 r.-II S.A./Op 145/10, WSA we Wrocławiu z dn 13.05.2009 r.-III S.A./Wr 567/08/. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela w/w pogląd. Niekonstytucyjność art. 4 ust. 8 i 9 ustawy została stwierdzona wyrokiem TK opublikowanym w Dzienniku Ustaw w dniu 8 lutego 2010 r. Przesunięcie o 18 miesięcy skutków wyroku w postaci utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów miało na celu umożliwienie ustawodawcy wprowadzenie rozwiązań legislacyjnych przywracających stan zgodności z ustawą zasadniczą. Po upływie tego terminu, tj. w dniu 8 sierpnia 2011 r. wspomniane przepisy zostały bezwzględnie uchylone. Ustawa z dnia 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności /Dz.U. z 2012 r. poz.83 /zaczęła obowiązywać, w nowym kształcie, z dniem 9 .10.2011 r., co oznaczało, że od tej pory, w wydawanych decyzjach, organy obowiązane były stosować zmienione przepisy zwłaszcza, że art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej nakazywał: "W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie ustawy [o przekształceniu], stosuje się przepisy ustawy o [przekształceniu] w brzmieniu nadanym tą ustawą". Ponieważ decyzja organu I instancji została wydana dnia [...].12.2011 r., to wniosek Skarżącej, chociaż złożony w czerwcu 2011 r. musiał być załatwiony z uwzględnieniem uchylenia przepisu art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu. To, oczywiście, wywarło negatywny dla Skarżącej skutek, pozbawiając ją możliwości skorzystania z bonifikaty w wysokości 90% przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.. Jednakże decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Należy wyjaśnić, że przedmiotem sprawy niniejszej nie była kwestia przewlekłości postępowania, którą Skarżąca zarzuca organowi I instancji. Dlatego Sąd nie jest kompetentny do zajmowania stanowiska w tym temacie. Faktem jest, że postępowanie administracyjne trwało zbyt długo, co uwidaczniają akta sprawy. Skarżąca nie skorzystała jednak /co przyznała na rozprawie/ z instytucji zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości działania organu. Ponieważ postępowanie administracyjne uległo zakończeniu przeto Skarżąca może dochodzić, ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, na drodze postępowania cywilnego. Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.