II SA/Bk 222/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. A. L. i Z. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 26 marca 1992 r. Nr XXII/114/92 w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Zielonej i C. K. Norwida w Mońkach p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie sądowe w sprawie , Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu 29 lutego 2016r. skarżący E. i Z. małżonkowie L. wystosowali do Rady Miejskiej w Mońkach wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr XXII/114/92 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 26 marca 1992r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Zielonej i C.K. Norwida w Mońkach, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Białostockiego Nr 8, pod pozycją 44. Zarzucili uchwale naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konkretnie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2, oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżących a także art. 140 K.c. w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie to tkwi w przeznaczeniu stanowiącej ich własność działki o obecnym numerze geodezyjnym [...] oraz części ich działki o obecnym numerze geodezyjnym [...], pod drogę dojazdową do działki osoby trzeciej o numerze [...], która to działka ma własny dostęp do drogi publicznej – ulicy Norwida poprzez działkę o numerze [...]. Takie przeznaczenie nadmiernie wkracza w prawo własności, zbyt szczegółowo określa warunki zagospodarowania terenu i prowadzi do znaczącego umniejszenia walorów ekonomicznych ich nieruchomości. Przy uchwalaniu kwestionowanego planu doszło do przekroczenia granic ingerencji w prawo własności, co naruszyło też art. 7 Konstytucji RP i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego art. 6, 7, 8 i 9. Następnie w dniu 7 marca 2016r. skarżący nie czekając na stanowisko Rady Miejskiej w Mońkach w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, złożyli za pośrednictwem organu niniejszą skargę. W skardze powtórzyli zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podkreślili dodatkowo, że przeznaczenie ich działek pod drogę dojazdową stanęło obecnie na przeszkodzie w uzyskaniu pozwolenia na wybudowanie na tym terenie garażu. Stwierdzili, że zapisy planu z 1992r. zdezaktualizowały się. Nie doszło bowiem do zrealizowania zabudowy w sposób przewidziany planem realizacyjnym sporządzonym na potrzeby planu z 1992r.i zmienił się stan prawny terenu objętego planem w sposób nie pozwalający na realizację sposobu zagospodarowania przewidzianego planem realizacyjnym. Skarżący nawiązali do interpretacji pojęcia władztwa planistycznego w ujęciu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz do konstytucyjnej zasady praworządności. W podsumowaniu argumentacji stwierdzili, że umiejscowienie w kwestionowanym planie drogi dojazdowej dla działki o numerze [...] na działkach stanowiących ich własność, mających budowlane przeznaczenie, uniemożliwia ich budowlane wykorzystanie a to stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia prawa własności. Dodali, że uchwałą Nr XLVII/361/14 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 9 października 2014r. kwestionowany plan z 1992r. został uznany za aktualny. Uchwała powyższa, w części uznającej aktualność kwestionowanego planu, stała się przedmiotem odrębnej skargi E. i Z. L. zarejestrowanej w WSA w Białymstoku pod sygnaturą IISA/BK 223/16. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mońkach wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że uchwałą z dnia 5 kwietnia 2016r. Nr XVIII/126/16 nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa wymienioną wyżej uchwałą o miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Zielonej i C.K. Norwida w Mońkach. Rada Miejska w Mońkach wskazała, że skarżony plan został uchwalony na podstawie nieobowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym. Obecnie wchodzi w skład miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mońki uchwalonego uchwałą Nr X/68/03 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 10 grudnia 2003r. (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 134, poz. 2788) i stanowi jego integralną część. W obrocie prawnym plan z 1992r. samodzielnie nie funkcjonuje z uwagi na treść par. 6 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr X/68/03 Rady Miejskiej w Mońkach. Inkorporowanie ustaleń planu z 1992r. do treści aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło w zakresie przeznaczenia terenu. Organ podkreślił, że plan z 1992r. i plan z 2003r. zostały uchwalone w zgodzie z obowiązującymi wówczas procedurami planistycznymi i oba nie były wcześniej skarżone. Wskazał też, że podział na działki budowalne terenu objętego szczegółowym planem z 1992r. nie nastąpił zgodnie z rysunkiem tego planu a przewidziana rysunkiem tego planu droga na części działek o ówczesnych numerach [...], miała być prywatną drogą dojazdową wewnętrzną. Za bezzasadne organ uznał zarzuty naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego za nie mogące być naruszonymi z uwagi na ich niestosowanie przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził także, że nie można stwierdzić nieważności kwestionowanego zapisu uchwały z 9 października 2014r. z uwagi na upływ roku od jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Postępowanie sądowe podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak w obrocie prawnym przedmiotu zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynili bowiem akt normatywny, który utracił moc obowiązującą z mocy samego prawa (o czym niżej) a w konsekwencji zarzuty skierowane przeciwko tak oznaczonemu aktowi trafiają teraz w próżnię. Jednocześnie z uwagi na to, że treść nieobowiązującego planu z 1992r. została inkorporowana do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mońki zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 10 grudnia 2003r. Nr X/68/03 (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 134, poz. 2788), Sąd uznał, że utrata mocy obowiązującej zaskarżonego planu w rzeczywistości ma charakter formalnoprawny, uzasadniający bądź odrzucenie skargi jako wniesionej od nieistniejącego aktu, bądź umorzenie postępowania sądowego w sprawie ze skargi na akt nieistniejący jako bezprzedmiotowego. Ten drugi sposób zakończenia postępowania właściwiej – zdaniem Sądu - zabezpiecza interes skarżących na wypadek podjęcia przez nich decyzji o zaskarżeniu planu z 2003r. Umarzając postępowanie Sąd nie wnika bowiem w ocenę interesu prawnego skarżących do kwestionowania ustaleń planu z 1992r. a wypowiedź w tym względzie na etapie skargi na uchwałę formalnie nieobowiązującą, której treść organ planistyczny "przeniósł" do uchwały obowiązującej, mogłaby rzutować na ocenę skargi na uchwałę z 2003r. w razie jej wniesienia przez skarżących. Stąd dostrzeżenie potrzeby umorzenia postępowania sądowego w sprawie mimo – przy tym - świadomości, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego ze skargi na akt nieistniejący w obrocie prawnym, nie ujawniła się w toku postępowania sądowego a przed jego wszczęciem. Aktem objętym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a poprzedzającym wniesienie skargi, skarżący uczynili uchwałę Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 26 marca 1992r. Nr XXII/114/92 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Zielonej i C. K. Norwida w Mońkach, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Białostockiego Nr 8, pod pozycją 44. Plan powyższy został uchwalony na podstawie przepisów obowiązującej do końca 1994r. ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Ustawa powyższa została uchylona ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z uchyleniem ustawy z 1984r. nie wiązała się jednak bezpośrednia utrata mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych wcześniej, gdyż przepis przejściowy – art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przedłużał okres obowiązywania takich planów. W pierwotnym brzmieniu art. 67 ust. 1, okres przedłużenia obowiązywania starych planów wynosił 5 lat, a późniejszymi nowelizacjami art. 67 ust. 1, okres obowiązywania tzw. starych planów zagospodarowania przestrzennego, został wydłużony do lat 7 (nowelizacją z 22 grudnia 1999r. – Dz. U. Nr 111, poz. 1279) a potem do lat 8 (nowelizacją z 21 grudnia 2001r. – Dz. U. Nr 154, poz. 1804). Ta ostatnia zmiana weszła w życie z mocą od 1 stycznia 2002r. Jednocześnie nowelizacja ustawy z 21 grudnia 2001r. dodała do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do art. 67, ustęp 1 "a" o następującej treści: "Jeżeli w terminie, o którym mowa w ustępie 1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo do jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy". W efekcie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994r. miały utracić moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003r., jeżeli w tym terminie rada gminy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Jeżeli natomiast rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan miał zachować ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy, a więc do 31 grudnia 2003r. Przewidziany w ustawie z 1994r. 9 letni okres zachowania mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. został podtrzymany w obecnie obowiązującej ustawie planistycznej tj. ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W art. 87 tej ustawy ustawodawca uznał, że zachowują moc obowiązującą studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r (ust. 1 art. 87), natomiast obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 11 lipca 2003r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995r. zachować miały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. (ust. 3 art. 87 ustawy z 2003r.). Utrata z dniem 31 grudnia 2003r. mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. oznacza, że normy prawne zawarte w tych planach od 1 stycznia 2004r. przestały wiązać adresatów, a plany powyższe nie mogły być stosowane przy wydawaniu aktów indywidualnych. Rady gminy, chcąc, aby regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1995r. zachowały swoją aktualność, mogły inkorporować treść tych aktów do nowo uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego, przy zachowaniu procedury właściwej dla uchwalenia planu, wskazanej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. Takiego "wcielenia" treści zaskarżonego planu do planu nowego dokonała Rada Miejska w Mońkach zatwierdzając uchwałą dnia 10 grudnia 2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Mońki ((Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 134, poz. 2788) i utrzymując przeznaczenie terenów w dotychczas sporządzonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, oznaczonych na rysunku planu symbolem PLAN, w skład których to terenów wszedł również teren objęty uchwałą Nr XXII/114/92 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 26 marca 1992r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Zielonej i C.K. Norwida w Mońkach (Dz. Urz. Woj. Biał. Nr 8, poz. 44). Sądową kontrolę legalności inkorporacji starego planu do planu nowego uruchomić może nowa skarga poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa konkretnymi ustaleniami planu uchwalonego 10 grudnia 2003r., który jest planem obowiązującym i stosowanym. Skład orzekający dostrzegając bezprzedmiotowość postępowania sądowego ze skargi na akt nieistniejący, zauważa, że utrata mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. stanowi naturalną konsekwencję uchylenia ustaw stanowiących podstawę uchwalenia tych planów. Skoro nie obowiązuje ustawa z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. Z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), której przepisy stanowiły podstawę prawną uchwalenia zaskarżonego planu, a obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnej mierze nie daje możliwości stosowania jej przepisów, to nie istnieje w dacie orzekania również wzorzec kontroli legalności procedury uchwalenia zaskarżonego planu. W obrocie prawnym nie funkcjonuje więc formalnie ani przedmiot zaskarżenia ani akt normatywny stanowiący podstawę wydania przedmiotu zaskarżenia, co czyni postępowanie sądowe uruchomione w celu przeprowadzenia kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia oczywiście bezprzedmiotowym. Skład orzekający zauważa także, że w równolegle prowadzonym postępowaniu w sprawie o sygn. II SA/BK 223/16 ze skargi E. A. L. i Z. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 9 października 2014r. Nr XLVII/361/14 w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mońki oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zapadł wyrok stwierdzający niezgodność z prawem uchwały w zakresie uznania za aktualny miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Zielonej i C.K. Norwida w Mońkach z dnia 26 marca 1992r. Mocą tego wyroku Sąd potwierdził utratę mocy obowiązującej planu z 1992r. a w konsekwencji niemożność uczynienia tego planu przedmiotem dopuszczalnej skargi. Sądowi znana jest przy tym treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r. podjętej w sprawie o sygn. W 5/94, mocą której Trybunał przesądził dopuszczalność skargi również na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej uchyloną lub zmienioną o ile może być ona stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Okoliczności niniejszej sprawy są jednak odmienne od okoliczności na tle których pogląd Trybunału został wypowiedziany. W sprawie niniejszej nie ma bowiem Sąd do czynienia z uchwałą organu gminy zmienioną lub uchyloną ale uchwałą, która z mocy samego prawa przestała obowiązywać i w żadnym wypadku nie może być stosowana, a nadto prawidłowość jej podjęcia nie może być poddana kontroli sądowej z powodu utraty mocy obowiązującej wzorca kontroli. Z tych przyczyn Sąd postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe umorzył (art. 161 par. 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponieważ umorzenie postępowania sądowego nie było następstwem cofnięcia skargi Sąd nie miał podstaw do orzekania o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.