II SA/Bk 223/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 06 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A. P. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby 1. uchyla zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Pismem z dnia 23 VI 2003r. kierownik Oddziału Celnego Drogowego w K. poinformował Naczelnika Urzędu Celnego w B. o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza celnego – kontrolera celnego A. P. w ten sposób, iż w dniu 17 VI 2003r. wykonując czynności służbowe dokonał on odprawy dwojga podróżnych przekraczających granicę z terytorium Białorusi samochodem "Ford-Transit", w którym następnie w wyniku czynności rekontrolnych funkcjonariusze Straży Granicznej ujawnili przemyt towaru w postaci 202 sztuk surowych skór solonych. Na tej podstawie zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające a następnie postępowanie dyscyplinarne mające ustalić okoliczności naruszenia przez A. P. obowiązków służbowych określonych w art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 VII 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) oraz w rozdziale II, pkt 1-2, pkt 5 p lit. 2, 12 i 31 indywidualnej karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia 27 I 2003r. Na podstawie dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu organ ustalił, iż A. P. w nocy z 16 na 17 VI 2003r. pełnił obowiązki służbowe w Oddziale Celnym Drogowym w K. na kierunku przywóz. Na podstawie pieczątki "Polska – Cło" – nr 534 ustalono, że dokonał on odprawy wjeżdżających na teren Polski dwojga obywateli białoruskich: I. Z. i B. R. Osoby te wwiozły na obszar Polski bez przedstawienia organowi celnemu i bez zgłoszenia celnego towar w postaci 202 solonych surowych skór cielęcych wartości 10.100 zł. Skóry te były częściowo włożone do pustych kartonów przewożonych do Polski w celu załadowania zakupionych owoców a częściowo ukryte w różnych skrytkach samochodu, jak pod tapicerką drzwi, pod maską silnika, w siedzeniach foteli. Czynności dokonywane przez A. P. nie ujawniły przewożonego towaru, natomiast ujawniła go dodatkowa kontrola dokonywana przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. W złożonych wyjaśnieniach A. P. podał, iż nie pamięta okoliczności dokonywania kontroli celnej pojazdu, w którym stwierdzono przemyt skór. Stwierdził, iż zawsze starał się dokonywać przynajmniej częściowej rewizji celnej kontrolowanych pojazdów, lecz typując samochody do szczegółowej kontroli kierował się zasadą analizy ryzyka. W krytycznym dniu było bardzo duże natężenie ruchu a jeden z funkcjonariuszy celnych został wyłączony z pracy ze względu na wystawianie mandatu karnego. Nadto strona białoruska zwróciła się z prośbą o przyspieszenie odpraw celnych, gdyż na terenie Białorusi oczekiwało dużo samochodów i miała być przeprowadzona jakaś kontrola. Okoliczności te mogły wpłynąć na sposób przeprowadzenia kontroli celnej. Obwiniony wyjaśnił nadto, iż nie wyczuł zapachu skór, ponieważ cierpiał w tym czasie na nieżyt górnych dróg oddechowych a z większości samochodów oczekujących od wielu godzin na odprawę wydobywa się nieprzyjemny, charakterystyczny zapach. Wszystkie te podane wyżej okoliczności a także błędne wnioski wyciągnięte z analizy dokumentów i krótkiej rozmowy z podróżnymi spowodowały, iż nie ujawnił on nielegalnego przywozu skór. W końcowej fazie postępowania dyscyplinarnego obwiniony stwierdził, iż istnieje prawdopodobieństwo, że skór nie było w samochodzie podczas jego odprawy a zostały doładowane do chwili ich ujawnienia przez Straż Graniczną. Organ prowadzący postępowanie, wyjaśnienia te uznał za nieprzekonywujące i nie stanowiące usprawiedliwienia. Ponieważ około ¼ skór było włożonych do kartonów przewożonych w części bagażowej samochodu ujawnienie ich nie wymagało podjęcia żadnych skomplikowanych czynności kontrolnych. Rzetelne przeprowadzenie rutynowej kontroli celnej doprowadziłaby do ich ujawnienia. Z zeznań podejrzanego o przemyt B. R. wynika, że celnik ograniczył się do zajrzenia do samochodu przez drzwi boczne i tylne i sprawdzenie leżących na wierzchu kartonowych pudeł. Analiza okoliczności przedmiotowej sprawy doprowadziła organ do wniosku, iż celnik miał podstawy do stwierdzenia, że zgłoszenie nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Surowe skóry należą do towarów łatwo psujących się i bez zachowania odpowiednich warunków transportu wydzielają nieprzyjemny, ostry zapach. Fakt ten stał się powodem ujawnienia ich przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy podali, iż po podniesieniu maski samochodu ze skór zapakowanych w torbach foliowych uniósł się w powietrzu "nieprzyjemny ostry odór". Zapach ten musiał być też wyczuwalny we wnętrzu samochodu, gdzie praktycznie każda pusta przestrzeń była wypełniona skórami. W tej sytuacji podane przez obwinionego okoliczności, to jest nieżyt dróg oddechowych, niska temperatura czy specyficzny zapach spowodowany wielogodzinnym oczekiwaniem na odprawę, stanowią nieprzekonywującą linię obrony obwinionego. Niemożliwe też było doładowanie skór już po kontroli celnej, skoro kontrolę graniczną dokonywano krótko po tym, na terenie przejścia granicznego a ilość i sposób zapakowania towaru wykluczają taką możliwość. Również znaczne natężenie ruchu nie może niekorzystnie wpływać na jakość kontroli celnej, gdyż prawidłowa kontrola należy do podstawowych obowiązków celnika. Mając na względzie powyższe ustalenia Naczelnik Urzędu Celnego w B., orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] XI 2003r., wymierzył – zgodnie z wnioskiem rzecznika dyscyplinarnego – karę dyscyplinarną wydalenia A. P. ze Służby Celnej. Przy wymiarze takiej kary organ przyjął, że udowodnione naruszenie obowiązków służbowych pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zadaniami celnika. Organ uwzględnił też fakt dotychczasowej niekaralności A. P., jego dobrą opinię wyrażającą się również w otrzymywaniu nagród pieniężnych, lecz doszedł do wniosku, iż wykazane ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków służbowych uzasadnia wyeliminowanie obwinionego ze Służby Celnej. Od wymienionego orzeczenia dyscyplinarnego A. P. wniósł odwołanie. Zarzucił mu naruszenie przepisów art. 3 i 4 ustawy z dnia 23 IV 2003r. o zmianie ustawy Kodeks Celny i ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) przez prowadzenie postępowania na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z 29 VIII 2003r. w sprawie trybu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych ( Dz. U. Nr 156, poz. 1520) a nie na podstawie obowiązującego w czasie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, uchylonego następnie rozporządzenia Ministra Finansów z 17 IV 2000r. Odwołujący się zarzucił następnie naruszenie przepisów art. 4, 5 i 7 k.p.k oraz art. 3, 21 i 53 k.k. przez pominięcie zasad prawdy obiektywnej, praworządności oraz szybkości i wnikliwości postępowania. Naruszenie tych zasad – zdaniem skarżącego - nastąpiło przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym przemawiających na jego korzyść, pominięcie jego wniosków dowodowych i brak wnikliwego rozważenia zebranego w sprawie materiału. W odwołaniu zarzucono nadto niewspółmierność kary dyscyplinarnej w stosunku do zarzucanego czynu. W związku z tymi zarzutami odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego. Dyrektor Izby Celnej w B. orzeczeniem dyscyplinarnym z [...] II 2004r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie z [...] XI 2003r. Organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione wszystkie zarzuty z odwołania. W szczególności za nieuzasadniony uznano zarzut dotyczący zastosowania nowych przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 VIII 2003r. w sprawie trybu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ..., które weszło w życie już w toku trwającego postępowania dyscyplinarnego. Organ wskazał, iż nowe rozporządzenie nie różniło się w istotny sposób od uchylonego rozporządzenia z 17 IV 2000r. i tylko rozwijało w sposób bardziej szczegółowy jego przepisy. Za nieuzasadnione i nadto wzajemnie sprzeczne uznał organ wyjaśnienia obwinionego, iż nie popełnił on żadnego czynu za który ponosi odpowiedzialność służbową, skoro w toku postępowania przyznawał się do wadliwie przeprowadzonej kontroli celnej, bagatelizując jednocześnie wagę swoich uchybień. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż obwiniony rażąco naruszył swoje podstawowe obowiązki służbowe. Za całkowicie niewiarygodne i gołosłowne uznano twierdzenie co do możliwości załadowania skór cielęcych do kontrolowanego przez A. P. samochodu już po jego odprawie celnej. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż skarżący nie składał żadnych wniosków dowodowych dla udowodnienia tego faktu. Zdaniem organu II instancji w sprawie wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy a przy wymiarze kary wzięto te okoliczności pod uwagę. Jednakże funkcjonariusza celnego zaniedbującego wykonanie swoich podstawowych obowiązków nie mogą usprawiedliwiać podane przez odwołującego się okoliczności, jak osobiste przeżycia, warunki meteorologiczne czy utrudnienia powstałe w czasie wykonywania pracy. Szczególnie naganny charakter popełnionego naruszenia obowiązków służbowych przemawia za utrzymaniem orzeczonej w I instancji kary. Na orzeczenie dyrektora Izby Celnej w B. A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Podobnie jak w odwołaniu zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 IV 2003r. o zmianie ustawy – Kodeks Celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) przez zaniechanie prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 IV 2000r. w sprawie trybu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych ( Dz. U. Nr 36, poz. 405 z późn. zm.) a przeprowadzenia go w oparciu o przepisy późniejszego rozporządzenia obejmującego analogiczną materię z dnia 29 VIII 2003r. (Dz. U. Nr 156, poz. 1520). Skarga podniosła następnie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 4, 7 i 456 kodeksu postępowania karnego w zw. z art. 79 ustawy o Służbie Celnej przez nienależyte wyjaśnienie sprawy, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz wydanie orzeczenia bez wnikliwego rozważenia treści zebranego w sprawie materiału. Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów art. 452 § 2 a także art.409 i 410 k.p.k. przez bezzasadne odrzucenie składanych wniosków dowodowych oraz nierozpoznanie w postępowaniu odwoławczym wszystkich podniesionych zarzutów. Zdaniem skarżącego przy wymiarze kary doszło do naruszenia powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z 17 IV 2000r. i mającego w drodze analogi zastosowanie przepisu art. 53 kodeksu karnego. Mając to na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia z ewentualnym uchyleniem orzeczenia I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutu naruszenia przepisów ustawy z 23 IV 2003r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o zmianie ustawy o Służbie Cywilnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) a także przepisów rozporządzeń Ministra Finansów z 17 IV 2000r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego ... ( Dz. U. Nr 36, poz. 405 ze zm.) i z 29 VIII 2003r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego ... w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 156, poz. 1520) nie można uznać za uzasadniony. Uzasadniając go skarżący powołał się na regulacje zawarte w przepisach art. 3 i 4 ustawy z 23 IV 2003r. o zmianie ustawy – Kodeks celny i zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz.1122). Z treści art. 3 ust.. 1 tej ustawy wynika, iż postępowania wszczęte i nieukończone ostatecznie przed dniem w życie niniejszej ustawy podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych, z zastrzeżeniem ust. 2. Dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na względzie, że omawiana ustawa dokonuje głównie (art. 1) nowelizacji kodeksu celnego i w niewielkim stopniu (art. 2) ustawy o Służbie Celnej. Przepis art. 3 składa się z czterech ustępów i wszystkie dotyczą kwestii międzyczasowych związanych z nowelizacją kodeksu celnego. Również art. 4 dotyczy stosowania dotychczasowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień z tego kodeksu a nie z ustawy o Służbie Celnej. Prowadzi to do wniosku, iż omawiana ustawa z 23 IV 2003r. reguluje kwestie międzyczasowe wyłącznie w stosunku do zmian wprowadzonych w kodeksie celnym a nie w ustawie o Służbie Celnej. Wobec braku takich regulacji należy dojść do wniosku, iż postępowania wyjaśniające i dyscyplinarne wobec celników winny były być prowadzone według przepisów obowiązujących w dacie ich przeprowadzenia, to jest od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Finansów z 29 VIII 2003r. (Dz. U. Nr 156, poz. 1520) czyli 29 IX 2003r., według przepisów tego rozporządzenia a przed tą datą według przepisów wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z 17 IV 2000r. (Dz. U. Nr 36, poz. 405 ze zm.). Trzeba jednak w tym miejscu stwierdzić, że gdyby nawet zarzuty skargi dotyczące omawianej kwestii były uzasadnione, to i tak nie miałoby to żadnego znaczenia dla treści wydanego orzeczenia. Oba rozporządzenia regulują bowiem w sposób podobny kwestie związane z postępowaniem wyjaśniającym i dyscyplinarnym a nowy akt prawny uszczegóławia tylko niektóre z prawnych rozwiązań, nie wprowadzając przy tym istotnych odstępstw od rozwiązań wcześniejszych. Za uzasadnione natomiast należy uznać te zasady skargi, które dotyczą niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozważenia wszystkich jej okoliczności wpływających na stopień winy skarżącego i adekwatną do tego karę oraz brak przekonywującego uzasadnienia orzeczonej kary. Zasady odpowiedzialności i postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy celnych regulują przepisy art. 62 - 80 ustawy z 24 VII 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 1990r. Nr 72, poz. 802 z póżn. zm.), mające posiłkowe zastosowanie poprzez odesłanie z art. 79 tej ustawy przepisy kodeksu postępowania karnego oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 29 VIII 2003r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania ... w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 156, poz. 1520). W postępowaniu dyscyplinarnym ma więc zastosowanie zasada obiektywizmu organu (art. 4 k.p.k) nakazująca badać i uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść jak i na niekorzyść obwinionego. Organ ma też obowiązek dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 2 § 2 k.p.k.), czemu służy zasada działania z urzędu (art. 9 k.p.k) przejawiająca się w szeregu przepisów szczegółowych ( np. art. 167 k.p.k.). Również przepisy wykonawczego rozporządzenia Ministra Finansów z 29 VIII 2003r. nakazują podejmowanie z urzędu zarówno w postępowaniu wyjaśniającym jak i dyscyplinarnym działań prowadzących do wyjaśnienia sprawy (§ 2 pkt 2, § 8 ust. 1), w tym przemawiających zarówno na korzyść obwinionego jak i jego niekorzyść. Wszystkie te okoliczności bowiem powinny być wzięte przy wymiarze kary, która powinna być współmierna do popełnionego czynu ( por. § 21 w zw. z § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów). Powyższe zasady nie zostały należycie zachowane w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Ustalając, iż skarżący w rażący sposób zaniedbał wykonanie swoich podstawowych obowiązków związanych z dokonywaniem kontroli celnej organy rozpoznające sprawę nie ustaliły, czy fakty podane na obronę rzeczywiście miały miejsce, w jaki sposób wpływały one na zakres winy funkcjonariusza oraz na odpowiednią do tego karę dyscyplinarną. Mimo, iż skarżący wyjaśnił, że szczegółowe kontrole celne są robione na zasadzie typowania niektórych tylko pojazdów, organy nie wskazały jak powinno przebiegać prawidłowe postępowanie funkcjonariusza celnego w zaistniałej sytuacji i w czym od niego odbiegało postępowanie A. P. Skarżący twierdził, iż na pobieżność dokonanej przez niego kontroli wpłynęły takie okoliczności jak duża ilość kontrolowanych pojazdów, wyłącznie jednego z celników od czynności kontrolnych, uwzględniane zwyczajowo prośby celników białoruskich o przyspieszenie odpraw ze względu na długą kolejkę oczekujących i wewnętrzną kontrolę tych służb. Prowadzący postępowanie nie wyjaśnili, czy fakty te miały rzeczywiście miejsce uznając, iż nie mogły one zmniejszać winy skarżącego. Taka ocena sytuacji jest jednak nierealistyczna, bowiem warunki przeprowadzenia kontroli celnej mają znaczenie dla ustalenia winy skarżącego i jej rozmiaru. A. P. wyjaśniał, że w czasie dokonywania kontroli był chory, fakt ten udowadniał złożonym zaświadczeniem lekarskim i twierdził, iż z tego powodu nie wyczuł przykrego i intensywnego zapachu przewożonych skór. Wyjaśnienia te uznano za niewiarygodne, mimo, że dla ustalenia faktu choroby oraz jej wpływu na możliwość wyczucia przemycanego towaru wymagane są wiadomości specjalistyczne (opinia lekarza). Zastąpienie ich ogólnym stwierdzeniem organu, iż katar nie stanowił przeszkody do ujawnienia przemytu skór, stanowi przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 7 k.p.k.) i jest oceną dowolną. Również zasadność wymierzenia najsurowszej z możliwych siedmiu kar dyscyplinarnych budzi wątpliwości. Wprawdzie uprzednie wymierzenie niższej kary nie jest warunkiem wymierzenia kary wyższej, lecz przepisy zawarte w § 21 rozporządzenia wykonawczego wskazują szereg okoliczności podlegających obowiązkowemu uwzględnieniu przy wymiarze kary, która powinna być współmierna do popełnionego czynu. Z akt osobowych wynika, iż A. P. w okresie sześcioletniej służby nie był nigdy karany a, przeciwnie otrzymywał nagrody i wyróżnienia za swoją pracę. Zastosowanie więc w stosunku do niego najsurowszej kary wydalenia ze służby, gdy nie zarzucono mu działania umyślnego, budzi uzasadnione wątpliwości co do współmierności kary do czynu. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje też czy i w jakim stopniu okoliczności wymienione w § 21 rozporządzenia wykonawczego zostały wzięte pod uwagę przy wymiarze kary. Powyższe względy uzasadniają uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 VIII 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd nie zwarł w wyroku rozstrzygnięcia przewidzianego art. 152 powyższej ustawy, bowiem uchylone orzeczenie zostało już wykonane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ostatnio wymienionej ustawy.