II SA/Bk 223/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę. Wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 356/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego o powierzchni zabudowy 39,32 m2 na działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w A. Zdaniem WSA w Białymstoku, zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu gdyż wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku zobowiązane były do zweryfikowania, czy w niniejszej sprawie są podstawy do sanowania powstałej samowoli, tj. czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a tego nie uczyniły. Organ I instancji w ogóle się tą kwestią nie zajął, zaś organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji dokonując tej oceny jedynie stwierdził, że wybudowany obiekt nie narusza wskazanego przepisu, albowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy dopuszczały możliwość realizacji takich obiektów, co zostało już wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w A. z dnia [...] maja 2004 r. W powyższym wyroku WSA w Białymstoku zwrócił uwagę, że przedmiotowa sprawa była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych, którą to oceną organy nadzoru budowlanego są związane. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że dominującą funkcją spornego obiektu budowalnego jest funkcja garażowa, a jedynie towarzyszącą funkcja gospodarcza. Dlatego też, organy powinny zweryfikować zgromadzony materiał dowodowy w kierunku jednoznacznego ustalenia zgodności wybudowanego obiektu z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie realizacji robót budowlanych, a następnie zbadanie zgodności istnienia przedmiotowego obiektu z przepisami ustaw i aktów podustawowych stanowiących o państwowym porządku planistycznym obowiązującym w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, w razie braku planu miejscowego. WSA w Białymstoku wskazał także, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy uwzględnić uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, w której stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Dopiero po wykonaniu niniejszych zaleceń, organ ten w zależności od wyników kontroli w powyższym zakresie i ewentualnym wykluczeniu przesłanek do zastosowania środków przewidzianych w art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., przystąpi do oceny sprawy w kontekście przepisu art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] udzielił B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego o powierzchni zabudowy 39,32 m2 na działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w A. Organ podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę ustalono, że na ww. działce wybudowany jest budynek garażowo-gospodarczy z dachem jednospadowym pokryty blachą. Jest on usytułowany po granicy działki ścianą szczytową i tylną, bez otworów na sąsiednią działkę Państwa W. Obiekt ten został wybudowany w latach 80-tych ubiegłego wieku, bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy swoją lokalizacją nie naruszał planu miejscowego, obowiązującego w dacie budowy, szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "B. [...]" w A. z dnia [...] stycznia 1987 r. jak również nie narusza obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. "B. [...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...]. Zgodnie z tym planem, sporny obszar jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i dopuszcza się sytuowanie budynków garażowych, gospodarczych lub garażowo-gospodarczych ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości od 1,50 m do 3,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej. Organ stwierdził również, że sporny obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych wynikających z § 13 ust. 1 i 2 obowiązującego w dacie budowy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 17, poz. 62). Z uwagi, że sporny obiekt budowlany swoją lokalizacją nie narusza prawa miejscowego a jego stan techniczny jest dobry i nie wymaga żadnych przeróbek w celu doporowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, organ nie znalazł podstaw do skorzystania z art. 37 i 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i zalegalizowanie przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego stało się możliwe. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. (dalej powoływany także jako Skarżący) zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego jak i materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie, w sprawie w oparciu o art. 37 i 40 ustawy – Prawo Budowane z 1974 r. powinna być wydana decyzja w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego a nie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na obowiązujące w chwili budowy oraz obecnie plany zagospodarowania przestrzennego stwierdził, iż budynek gospodarczo -garażowy jest w chwili obecnej zlokalizowany na terenie przeznaczonym pod zrealizowaną zabudowę. Tym samym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. jest niedopuszczalne, gdyż nie zachodzi przypadek wskazany w tym przepisie. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi również przypadek wskazany w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, tj. budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Mimo upływu ponad 10 lat od zakończenia poprzedniego etapu legalizacji nadal brak podstaw do orzeczenia rozbiórki budynku, co nakazały rozważyć sądy administracyjne. Ponadto nie zachodzi konieczność wydania decyzji nakazowej w oparciu o przepis art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., gdyż budynek nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, co zostało stwierdzone na poprzednim etapie niniejszej sprawy. Organ zaznaczył, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, po stwierdzeniu, iż samowolnie wybudowany obiekt budowlany nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, nie stanowi zagrożenia dla osób lub mienia, nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, nie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a inwestorzy wykonali nakazane obowiązki legalizacyjne, organy nadzoru budowlanego są zobligowanie do zakończenia prowadzonego postępowania legalizacyjnego w postaci wydania pp. B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w A. Odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie byłaby w niniejszej sprawie naruszeniem prawa, skoro przedmiotowy obiekt jest zdatny do użytkowania. Na powyższą decyzję Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa zarówno materialnego jak proceduralnego w szczególności ustawy Prawo budowlane, przepisów wykonawczych do niej (warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki) i innych przepisów prawa ogólnego, szczególnego i miejscowego, a ponadto zasad postępowania określonych w art. 6, 7, 8, 10 § 1 i innych k.p.a. Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji PINB w A. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 roku, samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, gdyż nie spełnia on warunków do jego zalegalizowania. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie wskazać należy, że powyższa sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 356/14 uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na konieczność zweryfikowania przez organy, czy w niniejszej sprawie są podstawy do sanowania powstałej samowoli, tj. czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd zaznaczył, że organy powinny zweryfikować zgromadzony materiał dowodowy w kierunku jednoznacznego ustalenia zgodności wybudowanego obiektu z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie realizacji robót budowlanych, a następnie zbadanie zgodności istnienia przedmiotowego obiektu z przepisami ustaw i aktów podustawowych stanowiących o państwowym porządku planistycznym obowiązującym w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, w razie braku planu miejscowego. Wskazał przy tym na konieczność uwzględnienia uchwały NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, w której stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że zarówno organ I instancji jak również organ odwoławczy zastosowali się do ww. wskazań i zaleceń Sądu. Z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika w szczególności, że zostały poddane analizie art. 37 i 40 Prawa Budowlanego z 1974 r. w aspekcie stanu faktycznego ujawnionego w niniejszej sprawie. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., bowiem zastosowały się do wskazań zawartych w orzeczeniu sądu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z [...] grudnia 2014 r. udzielającą B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego o powierzchni zabudowy 39,32 m2 na działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w A. Materialnoprawną podstawą wydania kwestionowanej decyzji był art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej powoływane jako Prawo budowlane z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodzić się należało z organami nadzoru budowlanego obu instancji, że w sprawie zastosowanie znaleźć powinny przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Jak wskazuje art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt sprawy wynika, że sporny budynek został wybudowany w latach 80 ubiegłego wieku, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie ulega zatem wątpliwości, że do tegoż budynku nie można stosować obecnie obowiązującego art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (regulującego rozbiórkę obiektu budowlanego), ale przepisy starej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skarżący, zarówno na etapie odwołania od decyzji organu I instancji jak i w skardze wskazywał na konieczność zastosowania w sprawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ budynek został wybudowany niezgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie spełniał warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Żadna z obu przesłanek nakazania rozbiórki w niniejszej sprawie nie zachodziła. Z akt sprawy wynika, że sporny budynek garażowo-gospodarzy znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, a zatem była dopuszczalna budowa tego typu obiektów. W chwili budowania spornego budynku obowiązywał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "B. [...]" w A., zatwierdzony w 1987 r., w którym dopuszczalna była realizacja budynków gospodarczych na działkach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną lub pensjonatową (k. 237 akt adm.). Skarżący w skardze podnosił, że skoro sporny budynek został wybudowany w 1986 r. to jego budowa jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "B. [...]" z 1977 r. W ocenie Sądu, zważywszy na brak wiarygodnych informacji, w zakresie okresu zakończenia budowy spornego budynku, podnoszona okoliczność nie mogła mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem kwestionowanej decyzji, szczególnie że plan zagospodarowania przestrzennego analizowanego terenu uległ zmianie już 1987 r., i wówczas istniała możliwość budowy tego typu obiektów. Ponadto, jak wynika z cyt. powyżej uchwały NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, kluczowe znaczenia mają przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania, zaś z daty budowy należy uwzględniać jedynie przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany. W latach 80 ubiegłego wieku sporny teren był przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, a zatem możliwa była również budowa budynków garażowych czy też gospodarczych. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wybudowany budynek garażowo-gospodarczy zagraża ludziom lub mieniu albo niedopuszczalnie pogorsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Bezspornym w sprawie jest to, co znajduje potwierdzenie w dokumencie: Inwentaryzacja Projekt architektoniczno-budowlany spornego budynku sporządzony przez uprawnionego architekta (czarna teczka w akt. adm.) a także w dokumentacji fotograficznej (k. 120-122 akt adm.), że sporny budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym, nie stanowi zagrożenia zarówno dla ludzi jak i dla mienia, nie ma zatem jakichkolwiek podstaw, aby nakazać jego rozbiórkę w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne z 1974 r. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowalnego słusznie również wskazały, że w sprawie brak było podstaw faktycznych do zastosowania art. 40 ww. ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tegoż przepisu, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Kwestia badania zgodności wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowalnymi była przedmiotem ostatecznej decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z [...] maja 2004 r. nakazującą B. i J. T. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego. Dla uzyskania tegoż pozwolenia niezbędnym było przedstawienie zaświadczenia Burmistrza A. o zgodności wybudowanego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym, inwentaryzacji powykonawczej samowolnie wybudowanego budynku, inwentaryzacji geodezyjnej działki o nr [...] oraz pozytywnej opinii o stanie technicznym wybudowanego budynku. Inwestorzy uzyskali wszystkie powyższe dokumenty, tym samym niezasadne są zarzuty skargi, jakoby wybudowany budynek nie odpowiadał stanowi technicznemu czy też innym przepisom, uniemożliwiającym jego legalizację. W szczególności, wbrew twierdzeniom skargi, sporny budynek garażowo-gospodarczy mógł być wybudowany po granicy działki, z zastrzeżeniem braku otworów okiennych lub drzwiowych na ścianach przebiegających po tychże granicach. W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało z organami nadzoru budowalnego, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki do legalizacji samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego, położonego na działce o nr [...] w A. Przede wszystkim wybudowany budynek nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym jest zgodny z planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi zarówno w chwili budowy jak i wydawania kwestionowanych decyzji (okoliczność zgodności wybudowanego budynku z obecnie obowiązującym planem była bezsporna w sprawie). Stosownie do art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowalne z 1974 r., podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności wykonanego obiektu do użytku. Z przedłożonych przez inwestorów dokumentów wynika bezsprzecznie, że sporny budynek garażowo-gospodarczy nadaje się do użytkowania, co znalazło potwierdzenie w kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 29 stycznia 2015 r. Za niezasadne należało także uznać zarzuty dotyczące naruszenia procedury, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowania w sprawie, w tym zabrały niezbędny materiał dowodowy do wydania kwestionowanej decyzji. Sam fakt, że Skarżący się z nimi nie zgadza nie oznacza, że w tym zakresie organy dopuściły się naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że Skarżący nie sprecyzował na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie przez organy wskazanych przepisów k.p.a. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.