II SA/Bk 225/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 października 2006 r. sprawy ze skargi E. Dz., M. Dz., I. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Prezydenta B. z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na I i II piętrze z przeznaczeniem na usługi hotelowe z zakresu wynajmu pokoi oraz zmianie sposobu użytkowania części parteru ( przyziemia) na pomieszczenia handlowo- usługowe z zakresu pomieszczeń administracyjno – biurowych, kawiarenka internetowa i bar oraz sklepy: spożywczy, z drobnymi artykułami przemysłowymi i budowlanymi, chemii gospodarczej, kosmetykami, artykułami dekoracyjnymi i artykułami pirotechnicznymi i częścią magazynową położonego przy ul. Ż. i W. [...] w B., w części określającej rodzaj przedsięwzięcia oraz ustalonych wymagań – w kwestii ochrony interesów osób trzecich i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy. W pozostałej części zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Na wniosek M. G. Prezydent B. decyzją z dnia [...] grudnia 2005r nr [...] ustalił warunki zabudowy w odniesieniu do wymienionej na wstępie inwestycji. Określając szczegółowe zasady zagospodarowania wnioskowanego do zabudowy terenu, organ wskazał wymagania ładu przestrzennego, a także warunki wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu sprawy wzięto pod uwagę pozytywne opinie właściwych organów, dotyczące przedmiotowej inwestycji, a mianowicie: Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz opinii do koncesji wydanej przez Wojskowy Instytut Techniczny Uzbrojenia, pozwalające ustosunkować się do kwestii ochrony praw osób trzecich w zakresie możliwości lokalizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na wymienionej we wniosku nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji podniesiono, że jest ona nie do przyjęcia, bowiem postępowanie ją poprzedzające zostało przeprowadzone zbyt pobieżnie, mało wnikliwie i nie dawało podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wspomnianej na wstępie inwestycji. Powołując się na wyrok WSA, wydany w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania omawianego budynku, odwołujący wskazali, że w niniejszym postępowaniu organ I instancji nie wziął pod uwagę wytycznych Sądu odnoszących się do nieprawidłowych opinii sporządzonych przez osoby uprawnione, w kwestii możliwości prowadzenia we wskazanym obiekcie handlu materiałami pirotechnicznymi. Podniesiono nadto, że organ miał obowiązek w niniejszym postępowaniu poddania kontroli i oceny tych operatów. Nie czyniąc tego naruszył zasady kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołujący się wskazali, że nie mogą zgodzić się z twierdzeniem organu, iż kwestia samowolnego organizowania przez inwestorkę (przy dokonywanej sprzedaży materiałów pirotechnicznych) pokazów i demonstracji wybuchów petard i rac, leży poza zakresem przedmiotowego postępowania. Ich zdaniem jest to ściśle ze sobą związane i funkcjonowanie tego typu handlu koliduje z funkcją mieszkaniową osiedla i wpłynie negatywnie na interesy skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w część określającej rodzaj przedsięwzięcia oraz w części dotyczącej ustalonych wymagań – w kwestii ochrony interesów osób trzecich i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy. Organ odwoławczy rodzaj przedsięwzięcia określił w następujący sposób: ustala się warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na I i II piętrze z przeznaczeniem na usługi hotelowe z zakresu wynajmu pokoi oraz zmianie sposobu użytkowania części parteru (przyziemia) na pomieszczenia handlowo- usługowe z zakresu pomieszczeń administracyjno – biurowych, kawiarenka internetowa, bar oraz sklepy: spożywczy, z drobnymi artykułami przemysłowymi i budowlanymi, chemii gospodarczej, kosmetykami, artykułami dekoracyjnymi i pirotechnicznymi w klasie 1,4G i 1,4 S wraz z częścią magazynową dla materiałów pirotechnicznych w klasie 1,3g na działce położonej przy ul. Ż. i W. [...] w B. Odnośnie ochrony interesów osób trzecich oprócz wskazania tytułów aktów prawnych regulujących kwestie związane z magazynowaniem, przechowywaniem, obrotem, bezpieczeństwem i higieną pracy w stosunku do materiałów pirotechnicznych organ II instancji sformułował wymagania wynikające z konkretnych norma prawnych, których przestrzeganie przez inwestora będzie konieczne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zważył co następuje: Zakres żądania określony we wniosku inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinien być wyraźnie określony, albowiem ma to istotny wpływ na prowadzone postępowanie i ustalenie szczegółowych wymagań w przedmiocie warunków zabudowy. Mając na uwadze treść wyjaśnień wnioskodawczyni z dnia 10 października 2005r. organ odwoławczy przyjął, że inwestor zamierza w istniejącym budynku mieszkalnym zaadaptować pomieszczenia parteru na lokale usługowo-handlowe. Wykonywane usługi polegały będą na wynajmie pokoi, zaś handel dotyczył będzie sprzedaży artykułów spożywczych i przemysłowych. Część przyziemna budynku przeznaczona zostanie na działalność gospodarczą, handlowo-usługową: recepcja, kawiarenka internetowa, kawiarenka bar na antresoli, pomieszczenia administracyjne, biurowe, sklep, w którym będzie odbywała się sprzedaż drobnych artykułów spożywczych, kosmetycznych, przemysłowych, chemii gospodarczej, budowlanej, pirotechniki i artykułów dekoracyjnych. Przyjmując powyższy zakres przyszłej inwestycji organ odwoławczy uznał, że organ I instancji generalnie prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne a mianowicie dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego. Organ odwoławczy podniósł, że jedynie w punkcie dotyczącym wymagań ochrony interesów osób trzecich w przypadku inwestycji której celem ma być m. in handel artykułami pirotechnicznymi nie można było ograniczyć się jedynie do wskazania tytułów aktów prawnych regulujących kwestie związane z magazynowaniem, przechowywaniem, obrotem, bezpieczeństwem i higieną pracy w stosunku do materiałów pirotechnicznych ale należało sformułować wymagania wynikające dla inwestora z konkretnych norma prawnych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazując na opinie dotyczące możliwości użytkowania pomieszczeń w przyziemiu przedmiotowego budynku, przeznaczonych do obrotu bronią, amunicją i wyrobami pirotechnicznymi a także na treść przepisów prawnych w tym zakresie uznał, że brak jest w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek przeszkód w sytuowaniu takiego obiektu. Powyższa decyzja została skutecznie zaskarżona przez E. i M. Dz. oraz I. i W. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Skarżący zarzucili naruszenie prawa poprzez niewłaściwą interpretację zastosowanych przy rozpatrywaniu sprawy przepisów prawa, nie rozważenie wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności opinii złożonej przez skarżących dotyczącej zagrożeń związanych z usytuowaniem planowanej inwestycji na danym terenie oraz nie wzięcia pod uwagę uciążliwości związanych z inwestycją, naruszających prawa osób trzecich. Skarżący podnieśli, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, iż planowane zamierzenie inwestycyjne będzie kolidowało z istniejącą na gruncie zabudową mieszkaniową w związku z tym kwestii tej dostatecznie nie wyjaśniły. Nadto zarzucili, że Kolegium nie dostrzegło sprzeczności planowanej inwestycji w zakresie prowadzenia sklepu i sezonowej hurtowni materiałów pirotechnicznych z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy produkcji, transporcie wewnątrzzakładowym oraz obrocie materiałów wybuchowych, w tym wyrobów pirotechnicznych, rozporządzenia Ministra Gospodarki oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2002r. w sprawie warunków sprzedaży materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym oraz zakresu i trybu kontroli przestrzegania tych warunków, rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 października 2002r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( w przedmiotowej sprawie inwestycja planowana jest na obszarze dla którego z dniem 1 stycznia 2003r. przestał obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm.) zamierzona inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, konkretnie chodzi o spełnienie wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy określającym pozytywne przesłanki takiej decyzji. Skoro treść decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują przepisy prawa, to stwierdzić należy, iż decyzja tego rodzaju nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem – decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi – ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej – art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2, str. 453). Nadmienić przy tym należy iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora, którym to wnioskiem organ wydający decyzję jest związany. Dlatego też istotne jest aby zakres żądania wskazany we wniosku inwestora był jednoznacznie i zgodnie z tym wnioskiem określony przez organ, albowiem ma to istotny wpływ na prowadzone postępowanie i ustalenie szczegółowych wymagań w przedmiocie warunków zabudowy. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z wyjaśnieniami wnioskodawczyni z dnia 10 października 2005r., wyraźnie określiło zakres jej żądania, a następnie analizując okoliczności faktyczne sprawy oraz stan prawny odnoszący się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja ustaliło, że spełnia ona wszystkie wymogi o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawiona zaś w tej mierze argumentacja znajduje swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, stwierdzić należy, że nie podważają one legalności wydanej decyzji. Analiza treści skargi i jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż generalnie skarga skupiona jest wokół zarzutu dotyczącego tego, że obiekty przeznaczone do przechowywania materiałów wybuchowych, jakimi są materiały pirotechniczne, powinny być jednokondygnacyjne podczas gdy, zdaniem skarżących, inwestorka chce je sprzedawać i magazynować w budynku wielokondygnacyjnym. Jak wynika z treści wyjaśnień wnioskodawczyni M. G. z dnia 10 października 2005r. zamierza ona sprzedawać wyroby pirotechniczne w klasie 1,4G i 1,4 S i magazynować te wyroby w klasie 1,3 G. Wyroby pirotechniczne w klasie 1,4 G i 1,4 S mogą być przechowywane w pomieszczeniach sklepowych i pomieszczeniach zaplecza w ilościach nie przekraczających brutto masy 2 x po 1000 kg - ( przepis § 47 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 9 lipca 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy produkcji, transporcie wewnątrzzakładowym oraz obrocie materiałów wybuchowych, w tym wyrobów pirotechnicznych ) i zgodnie z wymaganiami załącznika nr 2 do tego rozporządzenia przy przechowywaniu tych wyrobów nie jest wymagane wyznaczenie minimalnych bezpiecznych odległości między budynkami, co oznacza, że budynki w których się one znajdują lokalizuje się zgodnie z ogólnymi zasadami warunków technicznych. Odnośnie wyrobów pirotechnicznych klasy 1 podklasy 1.3 również nie jest wymagane wyznaczenie minimalnych bezpiecznych odległości między budynkami, ale powinny zostać zachowane dodatkowe środki bezpieczeństwa, uniemożliwiające oddziaływanie na zewnątrz obiektu lub umożliwiające skierowania oddziaływania w wybranym kierunku. Zgodnie z treścią § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 października 2002r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym obiekty przeznaczone dla przechowywania materiałów wybuchowych i amunicji zaliczonych do klasy 1 podklasy 1.3 powinny być jednokondygnacyjne. Warunek powyższy jak wynika z opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej T. Ł., został w przedmiotowej sprawie spełniony albowiem magazyn do ich przechowywania został usytuowany w pomieszczeniu 08 w części jednokondygnacyjnej budynku, oddzielonej pożarowo od pozostałych części budynku. Oddziaływanie na zewnątrz obiektu jest uniemożliwione poprzez odpowiednią konstrukcję ścian budynku ( vide: k. 5 opinii). Sąd w pełni podzielił opinię biegłego, gdyż biegły w sposób wyczerpujący i szczegółowy wyjaśnił podstawy poczyniony ustaleń i w sposób wnikliwy podał argumentację uzasadniającą wyciągnięte wnioski. Rzetelność sporządzonej opinii oraz niekwestionowane doświadczenie biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej pozwala na jej całkowite przyjęcie. Jako, że planowana inwestycja zgodna jest z przepisami powszechnie obowiązującymi organ administracyjny zobligowany były do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Marginalnie podnieść należy, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy rodzi dla inwestora skutki prawne w postaci otwarcia drogi do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Organ architektoniczno- budowlany wydając pozwolenie na budowę jest związany tą decyzją, co oznacza że pozwolenie na budowę powinno być wydane jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione warunki określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.).