II SA/Bk 225/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. K. o wymierzenie grzywny P. SA w B. za niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Bk 104/16 ze skargi na bezczynność Przedsiębiorstwa K. Sp. z o.o. w Ł. w przedmiocie informacji publicznej 1. wymierza P. SA w B. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od P. SA w B. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie II SAB/Bk 104/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa K. Spółki z o.o. w Ł. w przedmiocie informacji publicznej – zobowiązał to Przedsiębiorstwo do załatwienia, w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi, wniosku A. K. z dnia [...] listopada 2012 r. o udzielenie informacji publicznej; stwierdził, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; nie przyznał sumy pieniężnej od organu na rzecz Skarżącego; orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że A. K. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów?; 2) czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w PK. Sp. z o.o. w Ł., czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny, zawarto prośbę o wskazanie: nazwy i adresu tego podmiotu, okresu na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, ogólnej informacji na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów, itd.) Wnioskodawca zaznaczył, że nie chodzi o konkretne kwoty. Wyjaśnił, że jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem, prosi by powyższe informacje dotyczyły każdego z nich; 3) wnioskował o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów (ewentualnie kilku wzorów, jeśli jest kilka). W odpowiedzi na ww. wniosek w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. zapytana Spółka wskazała, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie II SAB/Bk 104/16 Sąd wskazał, że skarżona Spółka jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Na mocy umów cywilnych z gminami wykonuje bowiem regularne przewozy związane z transportem publicznym, realizuje obowiązek gmin wynikający z ustawy otrzymując jednocześnie kwoty dopłat do przewozów i do ulg podstawowych. Korzysta zatem z majątku publicznego. Żądane informacje są też, zdaniem Sądu w sprawie II SAB/Bk 104/16, informacjami publicznymi, bowiem dotyczą sposobu organizowania kontroli biletów i wydatkowanych w związku z tym środków publicznych. Skoro zaś Spółka jest dysponentem wnioskowanych informacji, powinna rozpoznać wniosek na podstawie u.d.i.p., a odmawiając Skarżącemu udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma - nie zastosowała się do przepisów u.d.i.p. i pozostaje w bezczynności. Dlatego skargę uwzględniono bez przesądzenia o sposobie załatwienia wniosku. Jak wskazał Sąd, w postępowaniu ze skargi na bezczynność nie można nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść. Powyższy wyrok stał się prawomocny w dniu 12 stycznia 2017 r., zaś zwrot akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku z uzasadnieniem nastąpił w dniu 6 lutego 2017 r. (k. 49 akt w sprawie II SAB/Bk 104/16). W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. A. K. wezwał P. Spółkę Akcyjną w Ł. jako następcę prawnego Przedsiębiorstwa K. S. Spółki z o.o. w Ł. do wykonania w nieprzekraczalnym terminie 3 dni wyroku w sprawie II SAB/Bk 104/16. Wskazał, że zawnioskowane informacje powinny mu zostać udostępnione, zaś dodatkowo wniósł o informacje dotyczące obecnej Spółki, tj. N. według stanu aktualnego. Wskazał, że dalsze niewykonywanie wyroku spowoduje złożenie przez niego wniosku do sądu administracyjnego o wymierzenie organowi grzywny. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. (nadanym na adres Wnioskodawcy w dniu [...] marca 2017 r.) Dyrektor P. S.A. Oddział Ł. wyjaśnił, że ze względu na znaczny upływ czasu od dnia złożenia wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. nie jest w stanie udzielić wnioskowanej informacji dotyczącej P. w Ł. według stanu na koniec 2012 r.. Nadto podał, że nastąpiły w Spółce zmiany organizacyjno – prawne oraz kadrowe i na chwilę obecną Spółka N. nie posiada dokumentów źródłowych. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r., P. S.A. Odział w Ł. poinformowała P. S.A. w B., że nie posiada umów z rewizorami dotyczącymi wnioskowanego przez A. K. okresu, tj. według stanu na koniec 2012 r. Wynika to z faktu wystąpienia w Spółce zmian organizacyjno - prawnych oraz kadrowych. W ich wyniku nie nastąpiło protokolarne przekazanie dokumentów i nie ma podstaw by stwierdzić, czy dokumenty takie istniały. A. K. złożył w dniu [...] marca 2017 r. (data otrzymania [...] marca 2017 r.) wniosek o wymierzenie P. S.A. w B. grzywny za niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Bk 104/16. Wniósł też o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Pismo zostało zarejestrowane jako skarga na niewykonanie wyroku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wyrok w sprawie II SAB/Bk 104/16 wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi został zwrócony organowi w dniu 6 lutego 2017 r., zatem termin na jego wykonanie upłynął w dniu 20 lutego 2017 r. Pomimo to organ w dalszym ciągu nie udostępnił informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w międzyczasie doszło do połączenia kilku spółek przewozowych z terenu województwa p., w tym P. w Ł., w jeden podmiot o nazwie P. S.A. w B., która stała się następcą prawnym P.K. w Ł. Wezwanie do wykonania wyroku (pismo z dnia 20 lutego 2017 r.) Skarżący skierował na dotychczasowy adres korespondencyjny P. w Ł. ([...]), gdyż - jak wynika ze strony Spółki - pomimo przekształcenia nadal pod tym adresem przewoźnik funkcjonuje (obecnie jako Oddział P. S.A.). Końcowo wskazał, że dodatkowy termin wyznaczony w wezwaniu upłynął bezskutecznie. Zdaniem Skarżącego, bezczynność organu jest rażąca w sposób oczywisty skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej oczekuje na realizację już ponad 4 lata. Uzasadnia to wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej. To ostatnie roszczenie jest uzasadnione zarówno przez wzgląd na czasokres bezczynności organu, której nie usunął nawet prawomocny wyrok WSA w Białymstoku, jak też w świetle nakładów, jakie Skarżący poniósł na korespondencję związaną z rozpoznaniem prostego, trzypunktowego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2017 r. doszło do zmian organizacyjnych w Spółce, wskutek których następcą prawnym kilku poprzednich spółek komunikacyjnych w województwie p., w tym P. w Ł., stała się P. S.A. w B., w której poprzedni prezes P. w Ł. stał się dyrektorem komórki organizacyjnej. Żadna z takich komórek nazwanych w regulaminie organizacyjnym "oddziałami" nie podlegała ujawnieniu w Krajowym Rejestrze Sądowym, w którym jako wyłączny adres Spółki wskazano ul. [...] w B. Po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie II SAB/Bk 104/16 akta sprawy zwrócono na adres P. w Ł., podobnie na ten adres wysłał Skarżący wezwanie zawarte w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r., w którym sformułował również nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Udzielono mu odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Podkreślono, że Skarżący miał świadomość przekształceń, które nastąpiły w Spółce i powinien był kierować wezwanie do wykonania wyroku na jej właściwy adres w B., czego nie uczynił wysyłając wezwanie na adres w Ł. Skargę zaadresował już prawidłowo. Odnośnie zarzutów skargi wskazano, że zobowiązanie w sprawie II SAB/Bk 104/16 zostało nałożone na P. w Ł. oraz nie określono w jaki sposób ma nastąpić załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W sytuacji zaś, gdy podmiot zobowiązany nie posiada informacji publicznej, wystarczy poinformowanie w piśmie o takiej okoliczności, co też w sprawie nastąpiło w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. kierowanym do Wnioskodawcy. Zrealizowano zatem obowiązek załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Podkreślono, że uprawomocnienie się wyroku w sprawie II SAB/Bk 104/16 nastąpiło w okresie przekształceń w Spółce, wzmożonej pracy, co utrudniło ustalenie wszelkich niezbędnych informacji do udostępnienia, a tym samym usprawiedliwia Spółkę. Mimo skierowania przez Skarżącego wezwania na niewłaściwy adres przekazano pismo według właściwości i podjęto działania mające na celu jego prawidłowe załatwienie. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę wyjaśniając, że: wyrok w sprawie II SAB/Bk 104/16 dotyczył P. w Ł., co było powodem skierowania przez niego wezwania do wykonania wyroku na adres tego podmiotu; Spółka nie kwestionuje otrzymania wezwania a jedynie skupia się na kwestiach formalnych celem uniemożliwienia Sądowi merytorycznego rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny; wniosek ten Skarżący złożył w dniu 8 marca 2017 r., podczas gdy na wezwanie do wykonania wyroku udzielono mu odpowiedzi w dniu 3 marca 2017 r. nadając na poczcie to pismo dopiero w dniu 10 marca 2017 r., zatem znacznie po upływie terminu wyznaczonego przez Sąd oraz po wniesieniu skargi o wymierzenie grzywny; Skarżący nie dał wiary twierdzeniom organu o braku informacji, o które wystąpił oraz o nieposiadaniu dokumentów, z których te informacje by wynikały; pismo z dnia 20 listopada 2012 r. nie przybrało formy decyzji administracyjnej, zatem Skarżący nie miał podstaw do kwestionowania w sposób formalny jego treści. Końcowo podkreślił, że zawnioskowane informacje mimo upływu lat nadal przedstawiają dla niego pewną wartość. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. organ po raz kolejny ustosunkował się do zarzutów skargi (k. 41). Podczas rozprawy w dniu 16 maja 2017 r. pełnomocnik organu wskazał, że w jego ocenie wykonaniem wyroku w sprawie II SAB/Bk 104/16 jest pismo z dnia 3 marca 2017 r. wysłane do Skarżącego w dniu 10 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7). Z powyższego wynika, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku jest wystąpienie do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku przed wniesieniem skargi do sądu. Natomiast warunkiem wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie przez sąd, że organ pozostaje w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym pod pojęciem niewykonania wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Zasadą jest, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Skarżący przed złożeniem skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku, pismem z dnia 20 lutego 2017 r. wezwał P. K. SA w Ł. - jako następcę prawnego Przedsiębiorstwa Komunikacji S. Spółki z o.o. w Ł. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/BK 104/16. Powyższe wezwanie wbrew zarzutom i argumentom organu uznać należy za skuteczne. Nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości, że skarżący niewłaściwie wysłał wspomniane wezwanie na adres PK. w Ł., ul. [...], podczas gdy po dokonanych w dniu [...] stycznia 2017 r. zmianach organizacyjnych w Spółce (połączeniu kilka spółek przewozowych z terenu województwa p., w tym PK. w Ł.), jej następcą pranym stała się P. S.A. w B., ul. [...]. Pod adresem, na który zostało wysłane wezwanie obecnie mieści się jednostka organizacyjna P. S.A. w postaci Oddziału. Jednakże, jak słusznie podnosi Skarżący organ nie kwestionuje faktu otrzymania powyższego wezwania. Przeciwnie z wyjaśnień organu wynika, że informacja ta została mu przesłana przez jednostkę w Ł. Doręczenie wezwania do organu, którego działalności dotyczył wyrok nie budzi zatem wątpliwości. W następstwie tego wezwania organ podjął kroki zmierzające do wyjaśnienia sprawy i w dniu [...] marca 2017 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. W tym stanie rzeczy żądanie organu odrzucenia skargi z powodu nie spełnienia wymogów formalnych uznać należy za nieuzasadnione. Skierowanie bowiem na niewłaściwy adres wezwania, które w efekcie dotarło do adresata, który zapoznał się z jego treścią i w następstwie podjął wymagane prawem działanie nie powoduje, że nie wywołało ono skutków o jakich stanowi ustawa. Jak już wyżej wskazano jedyną przesłanką zasadności skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. jest brak spełnienia nałożonego przez sąd administracyjny obowiązku wykonania wyroku poprzez załatwienie sprawy w określonym terminie. Sytuację zatem, w której wykonanie wyroku następuje po terminie obligującym do jego wykonania, uznać należy za pozostawanie organu w bezczynności w wykonaniu wyroku. Okoliczność zatem wykonania wyroku w dacie wniesienia skargi do sądu nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Wskazanym na wstępie wyrokiem w sprawie II SAB/Bk 104/16 zobowiązano Przedsiębiorstwo K. w Ł. Sp. z o.o. do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. w terminie 14 dnia od zwrotu akt organowi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ otrzymał prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi w dniu 6 lutego 2017 r., jednakże w zakreślonym terminie nie załatwił wniosku skarżącego. Wykonanie wyroku nastąpiło dopiero pismem z dnia 3 marca 2017 r., nadanym do Skarżącego w dniu 10 marca 2017 r. informującym, że Przedsiębiorstwo nie jest aktualnie w posiadaniu informacji wnioskowanych w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., a zatem już po terminie zakreślonym ww. wyroku tut. Sądu. Nie budzi zatem wątpliwości, że sytuacja, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie dowodzi, ze organ pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku. Organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. W szczególności uzasadnieniem nierespektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności takie jak brak odpowiedniej kadry pracowniczej, znaczny upływ czasu od dnia złożenia wniosku czy też zmiany organizacyjne w podmiocie zobowiązanym do wykonania wyroku nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Są to co najwyżej fakty, które sąd może wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1166/10 i 8 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2005/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia: 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 83/14 i 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 393/15 – dostępne na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ustalonym stanie faktycznym sprawy bezspornie wniosek Skarżącego o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Grzywna ma charakter represyjny, jak i prewencyjny a jej celem jest zdyscyplinowanie organów administracji do wykonania w sposób zgodny z prawem wyroków sądów administracyjnych. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a. Uwzględniając stan faktyczny sprawy Sąd w punkcie 1 wyroku na mocy art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł uznając, iż kwota ta będzie stanowić wystarczający i adekwatny środek do stopnia naruszenia prawa przez skarżone Przedsiębiorstwo. W punkcie 2 wyroku Sąd w trybie art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w świetle ustaleń nie może budzić wątpliwości. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru, w szczególności nie można uznać, że organ celowo i w sposób zamierzony nie wykonywał wyroku. Sąd oddalił skargę w zakresie domagania się przyznania od organu sumy pieniężnej, albowiem Skarżący nie wykazał powstania szkody skutkiem niewykonania ww. wyroku. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu Sąd rozstrzygnął w punkcie 4 wyroku biorąc pod uwagę brzmienie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w wysokości 200 zl.