II SA/Bk 226/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania prawa własności nieruchomości oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2016 r., nr[...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], w przedmiocie przyznania H. K. i O. H. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0,27 ha, położonej w obrębie K. Duże, gmina S. Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu 21 grudnia 2015 r. H. K. złożyła do SKO w B. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. Po rozpoznaniu sprawy, SKO w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ocena wydania ww. decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r. z rażącym naruszeniem prawa została już dokonana, bowiem decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. (nr [...]) SKO w B. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tegoż samego organu z dnia [...] maja 2014 r. (znak: [...]), utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...]). Decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2016 r. jest ostateczna (została doręczona skarżącej w dniu 19 stycznia 2016 r.), a zatem w zaistniałych okolicznościach wniosek skarżącej dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W sytuacji, gdy w danej sprawie wniesiono odwołanie, w wyniku którego decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może być decyzja pierwszoinstancyjna. Jej utrzymanie w mocy powoduje, że jest ona niejako konsumowana i zastępowana decyzją organu odwoławczego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła H. K. SKO w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ szczegółowo opisał postępowanie przed organem I instancji oraz wyjaśnił, że wykładnia art. 61a § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane w sytuacji zaistnienia dwóch niezależnych przesłanek, tj. w razie wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną albo w przypadku zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyną taką w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji merytorycznie rozstrzygającej w przedmiocie nieważności takiej decyzji. W takiej bowiem sytuacji, kolejna decyzja rozstrzygająca w przedmiocie nieważności decyzji, co do legalności której rozstrzygnięto już wcześniej ostateczną decyzją, wydaną w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, byłaby decyzją dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a więc dotkniętą wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku, bowiem ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., nr[...] , o odmowie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. Powyższe oznacza, że rozpatrując żądanie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r., Kolegium oceniło, czy zarówno ta decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie ww. decyzja Starosty S., której stwierdzenia nieważności żąda skarżąca, zawierają wady wymienione w art. 156 k.p.a., kwalifikujące ją do stwierdzenia nieważności. W sytuacji, gdy w danej sprawie wniesiono odwołanie, w wyniku którego decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może być decyzja pierwszoinstancyjna, gdyż jej utrzymanie w mocy powoduje, że jest ona niejako konsumowana i zastępowana decyzją organu odwoławczego. Zatem wbrew stanowisku skarżącej, odrębne jej żądanie, w którym domaga się stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty S., nie może zostać merytorycznie rozpoznane, gdyż decyzja merytoryczna wydana w takiej sprawie dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, czyli obarczona byłaby wadą nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła H. K., w której zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zachodzi uzasadniona przyczyna niemożliwości wszczęcia postępowania, tj. ocena, czy decyzja Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...]) jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja starosty s. nie była poddana ocenie wskutek złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności; 2) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. wskutek prowadzenia postępowania w sposób nie mogący budzić zaufania do organów władzy publicznej bez wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przedmiotowa decyzja Starosty S. nie była poddana ocenie wskutek złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Tym samym nie zachodzi żadna przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Żadna regulacja kodeksowa nie stoi na przeszkodzie wszczęciu jednocześnie postępowania odwoławczego i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Ponadto organ w sposób nieprzekonujący wyjaśnił przesłanki swojego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżone postanowienie SKO w B. z dnia [...] lutego 2016 r., które utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2016 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], w przedmiocie przyznania H. K. i O. H. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0,27 ha, położonej w obrębie K. D., gmina S.. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadne są, zdaniem Sądu, zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia przez organy przy wydawaniu postanowień art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej, organy orzekły prawidłowo stosując wskazane przepisy. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika między innymi, że gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu, stan sprawy uzasadniał zastosowanie przez organy art. 61a § 1 k.p.a. w związku z zaistnieniem przesłanki w postaci takiej, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, już istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja merytorycznie rozstrzygająca w przedmiocie nieważności decyzji organu II instancji, która utrzymała w mocy tę decyzję. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przyczyny, o których mowa w cytowanym przepisie, nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym jednolicie się przyjmuje, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1161/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12). W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne jest, że SKO w B. ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. Sąd podziela w pełni stanowisko organów, że w takim przypadku w decyzji z dnia [...] maja 2014 r., Kolegium oceniło, czy zarówno ta decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Starosty Sokolskiego (decyzja organu I instancji), zawierają wady wymienione w art. 156 k.p.a., kwalifikujące je do stwierdzenia nieważności. Jak wskazano trafnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/06, wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji. Powyższe, w ocenie niniejszego składu orzekającego oznacza, że obowiązek ten działa również i w drugą stronę. Postępowanie nieważnościowe może dotyczyć bowiem tylko decyzji organu odwoławczego. Byt zatem prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Dlatego też żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, gdy badano już podstawy do stwierdzenia nieważności utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji, jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut strony skarżącej odnośnie naruszenia art. 8 k.p.a i art. 11 k.p.a. Dyrektywa pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli wyrażona w art. 8 k.p.a. polega na realizacji celu oświatowo-wychowawczego i jest związana z kulturą działania organów administracji publicznej. Uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa może nastąpić m.in. wtedy, gdy ten sam organ, na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie i bez należytego uzasadnienia, zmienia poglądy prawne wyrażone we wcześniejszych swoich decyzjach. W stanie faktycznym niniejszej sprawy sytuacja taka nie miała jednak miejsca, a wręcz rozstrzygnięcie jest zgodne z dominującą w tej kwestii linią orzecznictwa sądów administracyjnych. Z kolei określona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania ma na celu wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się organy administracji publicznej przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w motywach decyzji w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżąca w skardze w zasadzie nie precyzuje, na czym w jej ocenie, naruszenie art. 11 k.p.a. miałoby polegać. W ocenie Sądu, organy w uzasadnieniach swoich decyzji w sposób wnikliwy i precyzyjny wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu niniejszej sprawy, a Sąd stanowisko te popiera jako prawidłowe. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.