II SA/Bk 227/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi E. i A. Ś. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z dnia 5 grudnia 2003. poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania państwa E. i A. Ś. z dnia [...] grudnia 2004 roku, od decyzji z dnia [...] grudnia 2004 roku, znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nakazującej państwu E. i A. Ś. rozbiórkę wiaty stalowej o wymiarach 36,70 x 6,40 m, znajdującej się na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] w miejscowości S. G. [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2004 roku przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzono, że na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w miejscowości S. G. [...] (gm. K.) wybudowana została wiata stalowa o wym. 36,70 x 6,40m. Roboty prowadzone były przez państwo E. i A. Ś., rodziców małoletnich współwłaścicieli tej działki tj. J. i Ł.. Wiata zrealizowana została na słupach z rur stalowych, z dwiema ścianami osłonowymi od strony dróg (również z blachy trapezowej), zadaszona dźwigarami stalowymi, pokryta blachą trapezową. Wiata wybudowana została w 2003 roku przez pana A. Ś., a w chwili przeprowadzania kontroli była użytkowana - składowana duża ilość nawozów sztucznych i maszyny rolnicze. Z oświadczenia złożonego przez inwestorów w trakcie kontroli jednoznacznie wynikało, że nie posiadają oni wymaganego pozwolenia na budowę, co jest sprzeczne z art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Roboty budowlane, zgodnie z tym przepisem, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze wskazania art. 48 ust 1 w związku z ust. 2 tego artykułu ustawy Prawo budowlane, który nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku nr [...] nakazał rozbiórkę omawianej wiaty stalowej. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy obiekt nie mieści się w kategorii obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., które można budować w oparciu o zgłoszenie. Z art. 29 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, tj. m.in. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2 (art. 29 ust 1 pkt. 1 lit a). Z kolei art. 29 ust. 1 pkt. 2 powyższej ustawy dopuszcza (w oparciu o zgłoszenie) budowę wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2. Omawiana wiata nie spełnia żadnego z powyższych kryteriów, a więc wymagała pozwolenia na budowę. Realizacja tego obiektu bez pozwolenia na budowę była samowolą budowlaną. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podkreślił, iż obowiązujące przepisy art. 48 ust 2 pkt 1 lit a i b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. dopuszczają możliwość legalizacji samowoli budowlanej pod warunkiem, że inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jej braku - z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przez właściwy organ samorządowy. Z informacji nadesłanej z Urzędu Gminy K. wynika, że działka oznaczona nr geodezyjnym [...] położona we wsi S. G. nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestorzy nie posiadają ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, o którą wystąpili dopiero w dniu [...] listopada 2004 r., już po wszczęciu postępowania administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że generalną zasadą wynikającą z powołanego wyżej art. 48 cytowanej ustawy jest bezwzględny nakaz rozbiórki każdego obiektu lub jego części, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia, jeżeli nie są spełnione wymogi art. 48 ust 2 pkt 1 lit a i b Prawa budowlanego. Tylko bowiem legitymowanie się inwestora decyzją ostateczną o warunkach zabudowy w dacie wszczęcia postępowania mogłoby przynieść skutek zmierzający do legalizacji samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w piśmie uzupełniającym z dnia [...] stycznia 2005 roku, dotyczącego skierowania decyzji organu I instancji do państwa E. i A. Ś. organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...]09.1997 r. Rep. A Nr [...], sporządzonym przed notariuszem w Kancelarii Notarialnej znajdującej się w K. przy ul. W. P. [...]8, państwo E. i A. Ś. są prawnymi opiekunami małoletnich właścicieli przedmiotowej działki, reprezentując jednocześnie ich interesy jako przedstawiciele ustawowi. Są również inwestorami omawianej wiaty, zaś zgodnie z ustawą Prawo budowlane postępowanie administracyjne w sprawie popełnionej samowoli budowlanej prowadzone jest w stosunku do inwestora a nie właściciela działki. Mając na uwadze powyższe organ II instancji nie znalazł podstaw prawnych do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący pani E. Ś. i pan A. Ś. zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie art. 48 prawa budowlanego, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów art. art. 7, 28, 30, 77 i 107 § 3 kpa, 3. nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt. 2, 4 i 5 kpa - albowiem organ nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu i tym samym uniemożliwił współwłaścicielom działki nr [...] w S. G., tj. J. i Ł. Ś. udział w tym postępowaniu, a ponadto mylnie prowadził postępowanie i skierował swoją decyzję do skarżących, którzy nie powinni być stroną postępowania. Podnieśli, iż organ naruszył art. 48 prawa budowlanego i niewłaściwie go zastosował, gdyż nie podlegają rozbiórce obiekty, których budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w chwili dokonywania budowy wiaty, była ona zgodna z ustaleniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania wsi S. G. Przepis art. 48 ust.1 i ust.2 Prawa budowlanego zastrzega legalizację budowy, jeżeli jest ona zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym norm techniczno-budowlanych. Poczyniona w 2003r. budowa wiaty jest w ocenie skarżących zatem zgodna z treścią art.48 ust.2 pkt. 1 prawa budowlanego, gdyż w 2003 roku obowiązywał w Gminie K. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalony przez Radę Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1994r. (Dz. Urz. Woj. Ł. Nr 10, poz. 93, z dnia 12 grudnia 1994r.). W części planu obejmującej wieś S.G., w tym przedmiotową działkę, teren jest oznaczony symbolem MR, co oznacza możliwość budowania na tym terenie. Organ I i II instancji zdaniem skarżących nie wyjaśnił tej okoliczności. Skarżący podkreślili także, że również drugi warunek do legalizacji samowoli budowlanej jest także spełniony, gdyż wybudowana wiata jest zgodna z normami techniczno-budowlanymi, co nie było przez organ I instancji kwestionowane. Skoro więc spełnione są obydwa warunki do legalizacji budowy wiaty, to organ I instancji nie powinien zobowiązywać do rozbiórki tego obiektu. Z tego też względu uzasadnienie decyzji stwierdzające brak w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezpodstawne i rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa), gdyż istnieje prawna konieczność i możliwość nakazania doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i odstąpienia od nakazu rozbiórki. Końcowo skarżący stanowczo podkreślili, że właścicielami działki i jednocześnie inwestorami tej budowy są ich dzieci J. i Ł. Ś. Skarżący natomiast są tylko ich przedstawicielami, co oznacza jedynie szczególny rodzaj pełnomocnictwa, ale nie władztwa nad ich nieruchomością. Zbudowany obiekt stanowi ich własność i służy gospodarczo do prowadzenia ich gospodarstwa rolnego. Zatem to oni powinni być adresatami obowiązków objętych decyzją i stronami prowadzonego postępowania. Organ nie zawiadomił ich o toczącym się postępowaniu jako współwłaścicieli działki nr [...], na której stoi wybudowany obiekt, a więc uniemożliwił im udział w toczącym się postępowaniu. To uchybienie czyni postępowanie nieważnym, zaś samą decyzję niewykonalną (art.156§1 pkt 5 kpa). Ponadto wskazali, że nie będąc inwestorami tylko przedstawicielami inwestorów, nie powinniśmy być obciążani obowiązkami wynikającym z decyzji, a sama decyzja został skierowana do osób nie będących stronami w postępowaniu. Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. W pierwszym względzie podkreślić należy, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z klasyczną samowolą budowlaną, albowiem wiata stalowa o wymiarach 36,70 x 6,40 m zlokalizowana na działce o nr geodezyjnym 246, w miejscowości S. G. [...] w gminie K., na której realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia budowlanego, została wybudowana w 2003 roku przez państwo E. i A. Ś. bez pozwolenia. Samowolą budowlaną jest każde wykonanie obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli przepisy prawa budowlanego takiego pozwolenia wymagają, niezależnie od przyczyn prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Stwierdzenie to skutkowało koniecznością ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, czy na tle niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do zastosowania procedury określonej w art. 48 i 49 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Podkreślić należy przy tym, że obowiązki organu nadzoru budowlanego w sytuacji samowoli budowlanej i ewentualnej jej legalizacji określa przepis art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z tym artykułem organy nadzoru budowlanego mogą zaoferować skarżącym możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na nich stosowane obowiązki. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i art. 49 prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania, a więc, przede wszystkim, zaświadczenia organu gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz projektu budowlanego ze wszystkimi koniecznymi uzgodnieniami. Legalizacja jest zatem możliwa wyłącznie wówczas, gdy budowa jest zgodna z określonymi w odpowiednich aktach zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Znowelizowane brzmienie ust. 2 pkt. 1 art. 48 prawa budowlanego uwzględnia postanowienia nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym zasad uzgadniania planowanej inwestycji z wymogami gospodarowania przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zostały w niej wyróżnione dwa punkty wskazujące różne typy aktów, które mogą określać zasady gospodarowania przestrzennego: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ostateczna, w dniu wszczęcia postępowania, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprowadzenie warunku ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do komentowanego przepisu stanowi wyraz tej zaznaczonej w orzecznictwie i doktrynie tendencji i jednoznaczne rozszerzenie jej oddziaływania również na regulację dotyczącą legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b prawa budowlanego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być ostateczna "w dniu wszczęcia postępowania". Mowa jest o wszczęciu postępowania zmierzającego do realizacji normy materialnej określonej w art. 48 prawa budowlanego. Stwierdzenie przez organ, że dany obiekt budowlany jest budowany lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, pociąga za sobą - co do zasady - obowiązek wydania decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Przed podjęciem tej decyzji organ jest jednak zobowiązany do sprawdzenia, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Jeżeli tak, wówczas postępowanie jest prowadzone według reguł określonych w tym przepisie oraz w przepisach następnych. Postępowanie, o którym mowa w art. 48 prawa budowlanego jest postępowaniem wszczynanym z urzędu przez organ nadzoru budowlanego. Za taką tezą przemawia pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym "w przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia, lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu" [B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 299]. Warto na marginesie dodać, że wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić również w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią (art. 233 k.p.a.). W konsekwencji zastosowanie znajdują ustalenia orzecznictwa dotyczące daty wszczęcia postępowania inicjowanego z urzędu. Za datę wszczęcia postępowania tej kategorii uważa się dzień pierwszej czynności urzędowej podjętej przez uprawniony podmiot, o której zawiadomiono stronę (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1991, z. 1). Zasadniczo, pierwszą czynnością organu jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). W szczególności, nie stanowią wszczęcia postępowania administracyjnego czynności organu nadzoru budowlanego, podejmowane w celu wstępnego ustalenia stanu sprawy i oceny zasadności wszczęcia postępowania. Niewątpliwie zatem to data wszczęcia postępowania jest miarodajna przy określaniu, czy jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b p.bud. Mając na uwadze powyższe i przechodząc na grunt niniejszej sprawy z całą stanowczością należy podkreślić, iż trafnie organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż w stosunku do skarżących nie można było wszcząć procedury legalizacyjnej samowolę budowlaną. W dacie bowiem wszczęcia postępowania zmierzającego do realizacji normy materialnej określonej w art. 48 prawa budowlanego nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zaświadczenie z Urzędu Gminy K. k.5 akt sprawy), a skarżący nie legitymowali się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaakcentowania bowiem wymaga to, że w art. 48 prawa budowlanego mówi o obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a taką decyzję skarżący otrzymali dopiero w dniu [...] marca 2005 roku. Nie spełnili oni zatem przesłanek warunkujących legalizację samowoli budowlanej. Wobec tych okoliczności organy zobowiązane były do nakazania rozbiórki obiektu. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48 prawa budowlanego, czyli nakaz rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 roku wskazał, iż konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (IV SA 1311/96, LEX nr 47790). Przechodząc do kwestii dotyczącej skierowania nakazu rozbiórki do państwa E. i A. Ś., a nie do ich dzieci J. i Ł. Ś. - właścicieli nieruchomości podnieść należy, iż trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, że inwestorem przedmiotowego obiektu byli skarżący. W myśl natomiast art. 52 prawa budowlanego to również inwestor jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji określonej wart. 48 prawa budowlanego. Za przyznaniem skarżącym przymiotu inwestora, a nie pełnomocników inwestorów przemawia także złożony do akt sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2002 roku, w którym wskazano że o takim przymiocie nie mogą decydować wyłącznie czynności wykonawcze (II SA/GD 1862/2001). Niemniej jednak w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że skarżący działali tylko w imieniu małoletnich dzieci. Zapewne cały obiekt budowlany został wybudowany ze środków finansowych skarżących i ich własnych nakładów pracy, co jest zupełnie zrozumiałe mając na uwadze małoletniość dzieci – właścicieli nieruchomości. Skarżący zatem mieli w całym procesie budowlanym kluczową rolę. To do nich należała decyzja, co ma być budowane, w jakim miejscu, do czego ma służyć, czyli określenie przeznaczenia obiektu, a także decyzja jaki obiekt ma być duży, w jakiej technologii wykonany itd. To zatem zamiary inwestora, a nie jego dzieci były realizowane. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).