II SA/Bk 228/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2004 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego E. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...].01.2004 r. Nr [...] Burmistrz C. ustalił E. B. jednorazową opłatę w wysokości 11.935,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi P. o numerze ewidencyjnym [...], spowodowanego zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, iż przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. przedmiotowa działka przeznaczona była pod tereny rolne. Uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia [...].12.2001 r. dokonano zmiany przeznaczenia działki pod tereny usług handlowych, usług komunikacji samochodowej i innych nieuciążliwych nie określonych w planie miejscowym oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W dniu 19.06.2002 r. E. B. sprzedał przedmiotową działkę. Przywołując treść art. 36 ust. 3, 4, 5, 7, 9 i 14 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ administracyjny stwierdził, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, pobiera się jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w wysokości nie wyższej niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Rada Miasta C. cyt. uchwałą z dnia [...].12.2001 r. ustaliła procentową stawkę służącą naliczaniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 30%. Podstawę naliczenia opłaty w przedmiotowej sprawie Burmistrz C. przyjął w oparciu opinię biegłego rzeczoznawcy. Według biegłego różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem tego planu, ustalona na dzień zbycia nieruchomości, tj. 19.06.2002 r. wynosi 39.784 zł. Decyzja ta stanowi trzecie wydane w tej sprawie przez Burmistrza C. rozstrzygnięcie, po tym jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. dwukrotnie uchylało poprzednie decyzje organu I instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W swych orzeczeniach SKO w B. uznało opinię biegłego rzeczoznawcy za wewnętrznie sprzeczną i niedostatecznie uzasadnioną. Wydając decyzję po raz trzeci Burmistrz C. wyjaśnił, iż rzeczoznawca majątkowy złożył aneks do operatu szacunkowego, a także wyjaśnienie, w którym ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w decyzjach SKO w B. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO w B. z dnia [...].02.2004 r. Nr [...]. Organ II instancji powołując się na przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.11.2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), nie podzielił podniesionych w odwołaniu zarzutów E. B. o wadliwości dokonanej przez biegłego wyceny wartości działki. W ocenie organu odwoławczego, dokonany przez biegłego dobór nieruchomości porównawczych został przeprowadzony prawidłowo i rzetelnie. Analiza przedstawionych w operacie szacunkowym transakcji kupna-sprzedaży, dokonanych na lokalnym rynku w okresie 2 lat poprzedzających dzień zbycia przedmiotowej nieruchomości pozwala wręcz stwierdzić, że dobór nieruchomości porównawczych dla ustalenia wartości wycenianej nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego został dokonany korzystnie dla jej właściciela. Organ I instancji po uchyleniu poprzedniej decyzji, uzupełnił materiał dowodowy o wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, który sprecyzował i uściślił treść zapisów, które znalazły się w sporządzonym operacie szacunkowym, a które wzbudziły wątpliwości poprzednio orzekającego składu Kolegium. Zdaniem SKO w B., w operacie szacunkowym biegły uwzględnił tak kształt, jak i położenie szacowanej nieruchomości. Operat szacunkowy zawiera liczne wyjaśnienia co do wyboru metody i podejścia szacowania nieruchomości. Poszczególne części opisowe operatu szacunkowego stanowią rozbudowane wyjaśnienie oraz uzasadnienie dla dokonanych w operacie obliczeń i ich wyniku, czyli ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W operacie szacunkowym zawarte zostały wszelkie informacje niezbędne do ustalenia sposobu postępowania i wniosków rzeczoznawcy majątkowego, dotyczących określenia wartości nieruchomości. W ocenie składu orzekającego Kolegium, operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. Powyższą decyzję E. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze zarzucił decyzji: - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 6 i ust. 11 oraz 85 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 152, 153, 154 i 156 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późno zm.), a także § 3, 5, 50 i 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.11.2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz.1924). Skarżący zauważył na wstępie, iż w przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia renty planistycznej mogły być przepisy art. 36 ust. 3 i ust. 9 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), a nie jak przyjął to organ odwoławczy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 6 i ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Według skarżącego decyzja organu II instancji narusza tym samym przepisy w art. 6 i 107 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, pomimo wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanek do ustalenia renty planistycznej, tj. zakładanego wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycia nieruchomości, organ administracji publicznej korzystający z uprawnienia przewidzianego w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zwolniony z obowiązku zebrania całości materiału dowodowego w sprawie, a tym bardziej wyjaśnienia treści zgłaszanych przez stronę zarzutów. Zgłaszane przez E. B. w toku postępowania administracyjnego wątpliwości wzbudza sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 09.09.2002 r., do którego w dniu 25.07.2003 r. sporządzony został aneks. Zważywszy na jego wewnętrzną sprzeczność, a także brak aktualizacji nie jest on prawidłowy. Tym bardziej nie można poprzestawać na uznaniu rzetelnego i wyczerpującego doboru nieruchomości, w oparciu o które biegły czyni ustalenia w sprawie. Co prawda wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, tym nie mniej decydując się na konkretny wybór powinien on, zdaniem skarżącego, w racjonalny sposób uzasadnić jego zastosowanie. Stosując podejście porównawcze i metodę porównywania nieruchomości parami biegły powinien przyjąć do porównania takie nieruchomości, które najbardziej odpowiadają cechom nieruchomości wycenianej i to zarówno co do powierzchni, sposobu zagospodarowania, dostępu do drogi publicznej, jak i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Mając na uwadze tylko i wyłącznie transakcje przeprowadzone na terenie gminy C. - jako najbardziej miarodajnego obszaru - biegły nie może dokonywać analizy rynku przyjmując za punkt odniesienia nieruchomości o powierzchni kilkakrotnie mniejszej od wycenianej, ani tym bardziej korygować ich wartość w oparciu o cechy i walory, jakich nie posiada wyceniana nieruchomość. Skarżącemu nie są znane motywy przyjęcia przez biegłego do porównania nieruchomości różniących się kilkoma identyfikującymi je cechami, a także braku przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych do działki nr [...], mającej w chwili uchwalenia planu powierzchnię 0,7211 ha. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie. Podkreślono, iż decyzja organu I instancji z dnia [...].01.2004 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), a następnie utrzymana została w mocy przez organ II instancji. Organ II instancji "z przykrością konstatuje", że w zaskarżonej decyzji została powołana niewłaściwa podstawa prawna, tj. przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171) i jest to niewątpliwa omyłka. Bezspornie jednak istnieje podstawa prawna do ustalenia tzw. renty planistycznej, zaś regulacja zawarta w przepisach obu ustaw - w zakresie dot. zasad ustalania jednorazowej opłaty - jest w swej istocie identyczna. Niewłaściwie powołana w decyzji podstawa prawna nie ma, zdaniem SKO w B., wpływu na merytoryczną zasadność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem organu II instancji, będący w tej sprawie podstawą ustalania renty planistycznej operat szacunkowy był poddany wnikliwej analizie. Skład Kolegium nie dopatrzył się w operacie szacunkowym wewnętrznej sprzeczności, ani nieprawidłowości w doborze nieruchomości porównawczych. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego podejście porównawcze i metoda porównywania parami jest dopuszczalną i dość często stosowana techniką szacowania wartości nieruchomości. Wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości, w ocenie Kolegium, są nieruchomościami podobnymi, zaś żądania strony w tym zakresie - zmierzające w swej istocie do przedstawienia w tabelach porównawczych nieruchomości identycznych z nieruchomością wycenianą - jako niemożliwe do zrealizowania w praktyce, należy uznać za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Wydając zaskarżoną decyzję organ administracyjny naruszył przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika, iż różnica zdań, co do oceny zasadniczego w tej sprawie dowodu powstała nie tylko między E. B. a organami administracyjnymi, ale także między poszczególnymi składami orzekającymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W dwóch decyzjach z dnia [...].03.2003 r. oraz z dnia [...].10.2003 r. orzekające wówczas składy Kolegium negatywnie wypowiedziały się na temat opinii biegłego rzeczoznawcy. Uchylając po raz pierwszy decyzję organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, iż przygotowany przez biegłego operat szacunkowy jest wewnętrznie sprzeczny i niedostatecznie uzasadniony. Otrzymując sprawę celem ponownego rozpatrzenia Burmistrz C. wystąpił do biegłego, aby ten ustosunkował się do zarzutów zawartych w decyzji SKO w B. W odpowiedzi biegły w aneksie do operatu szacunkowego przedstawił nowe wyliczenie wartości działki E. B. przed i po zmianie jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Choć wartości te różniły się od wersji pierwotnej operatu, to jednak różnica między nimi, czyli wzrost wartości działki był taki sam jak poprzednio, tj. 39.784 zł. Oceniając tę wersję opinii biegłego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu kolejnej decyzji kasacyjnej z dnia [...].10.2003 r. stwierdziło: "Niestety również ten dowód nie pozwala na uznanie za udowodnioną okoliczności, iż zmiana planu miejscowego spowodowała wzrost wartości działki (...) o 39.784 zł. Wybierając podejście porównawcze biegły winien przyjąć do porównania nieruchomości podobne do działki [...], która miała w chwili uchwalenia planu powierzchnię 0,7211 ha. Tymczasem przyjęte przez biegłego nieruchomości mają powierzchnię kilkukrotnie mniejszą. Z tego względu należy uznać, iż operat jest niezgodny z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami oraz z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości (...)". Mimo tej oceny, organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę i tym razem zwrócił się do biegłego, aby ten ustosunkował się do zarzutów zawartych w decyzji SKO. W ten sposób po raz kolejny podjęto próbę "naprawy" dowodu, co efekcie stało się źródłem kolejnego sporu, tym razem między biegłym a organem odwoławczym. W odpowiedzi na wystąpienie Burmistrza C. biegły w piśmie z dnia 06.12.2003 r. stwierdził wprost, że nie zgadza się z zawartą w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. opinią o niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych. W takich okolicznościach prowadzonego postępowania dowodowego, wyjaśnienie wątpliwości dotyczących wzrostu wartości działki E. B. wymagało, w ocenie Sądu, uzupełniania materiału dowodowego o opinię innego biegłego. Jeśli bowiem z opinią jednego biegłego nie zgadza się nie tylko strona postępowania, ale jest ona również dwukrotnie negatywnie oceniona przez organ odwoławczy, to bez wątpienia należało w tej sprawie skorzystać także z innych tego typu źródeł dowodowych. Niepodjęcie tych kroków narusza przepisy art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 168 ze zm.). Organy administracyjne zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrując sprawę po raz trzeci, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. uznało zebrany materiał dowodowy za wystarczający. Orzekający tym razem skład Kolegium stwierdził, iż "nie podziela poglądu wyrażonego w poprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji tut. Kolegium odnośnie nierzetelności i wewnętrznej sprzeczności operatu szacunkowego przedstawionego jako dowód w sprawie". Nie negując zapisanego w art. 80 k.p.a. prawa organów administracyjnych do swobodnej oceny dowodów, organ odwoławczy nie powinien całkowicie dezawuować zajmowanego przez siebie wcześniej stanowiska. Narusza to - zdaniem Sądu - zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa - art. 8 k.p.a. Powołanie przez organ II instancji w podstawie prawnej decyzji oraz w jej uzasadnieniu przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), zamiast odpowiednich przepisów ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. Trafnie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę zauważa, iż mimo tego błędu w sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, iż wydana decyzja powinna zawierać prawidłowe przywołanie podstawy prawnej i co za tym idzie jej prawne uzasadnienie. Stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego, a zwłaszcza art. 7, 77, k.p.a. mogło, w ocenie Sądu, mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę należy uzupełnić zebrany materiał dowodowy. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.-