II SA/Bk 228/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Z. E. B. S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym i ustalenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego na ten cel oddala skargę Z. E. w B. – R. E. w Ł. zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w K. z prośbą o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej - ul. K. w K., urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wnioskodawca wskazał, że chce umieścić w tym pasie drogowym "linię energetyczną napowietrzną komunalną nN". Łączna powierzchnia zajęcia będzie wynosiła 14,19 m2. Jako okres jej umieszczenia urządzenia Z. wskazał: "zabudowa trwała". Kierownik Powiatowego Zarządu Dróg w K. wydaną w dniu [...] stycznia 2005 r. decyzją Nr [...] zezwolił wnioskodawcy na umieszczenie słupów i napowietrznej linii energetycznej w pasie drogowym ulicy K. w K., a jednoczenie za umieszczenie tych urządzeń naliczył opłatę roczną w wysokości 283,80 zł, płatną w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W związku z trwałym pozostawieniem urządzeń w pasie drogowym powyższa kwota powinna być według decyzji wpłacana do końca lutego każdego następnego roku. W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji Z. E. nie zgodził się z nałożonym w niej obowiązkiem ponoszenia opłaty za każdy rok umieszczenia urządzeń w pasie drogowym argumentując, iż zastosowany w sprawie przepis art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) nie mówi o opłacie rocznej, ale o rocznej stawce opłaty wnoszonej za zajęcie określonej powierzchni. Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydaną w dniu [...] lutego 2005 r. decyzją Nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej sprawie związane jest z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W świetle art. 40 ust. 5 cyt. ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego w tym celu ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomu urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wysokość rocznej stawki opłaty ustala w drodze uchwały właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku drogi powiatowej w K. kompetencja ta należy do Rady Powiatu K. Rada Powiatu K. w § 3 uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie określenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego w ciągu dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu (Dz. Urzędowy Woj. P. Nr 86, poz. 1296), ustaliła stawki rocznych opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego dróg powiatowych zajętej przez rzut poziomy urządzeń w pasie drogowym w obszarze zabudowanym w wysokości 20,00 zł. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Z. E., że opłata winna być obliczona w/g stawki na dany rok, w sposób jednorazowy. Do uiszczenia rocznej opłaty inwestor byłby zobowiązany w przypadku, gdyby owe urządzenia znajdowało się w pasie drogowym tylko przez jeden rok. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Z. E. zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów: art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 3, art. 40 ust. 13 cyt. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, decyzja Kolegium nie odpowiada wyrażonym art. 6 i 7 k.p.a. zasadom praworządności i legalności oraz pozostaje w sprzeczności z językową, logiczną i systemową wykładniami art. 40 ust. 2, ust. 5 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych. Problematyka udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego uregulowana jest w art. 40 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca posługuje się terminem "umieszczenie". Umieszczenie to położenie, postawienie w jakimś miejscu, ulokowanie, czyli jednorazowa czynność. Faktem prawnie istotnym, wiążącym się z mocy ustawy z obowiązkiem wniesienia opłaty, jest właśnie umieszczenie urządzenia w pasie drogowym - a nie dalsze tam pozostawanie tego urządzenia. Zgodnie z art. 40 ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych, za zezwolenie pobiera się opłatę i w odniesieniu do umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Podmiot zobowiązany wpłaca tę opłatę w terminie 14 dni od dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję ustalającą opłatę - art. 40 ust. 13 ustawy. Zdaniem skarżącego, kompleksowa wykładnia przedstawionych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że opłata za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do umieszczania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ma charakter jednorazowy i to pomimo wskazania w ustępie 5 art. 40 ustawy o drogach publicznych, iż przedmiotowa opłata stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Użycie przez ustawodawcę określenia "stawka roczna" nie przekłada się bezpośrednio na okresowy charakter opłaty za zajęcie pasa drogowego. Na jednorazowy charakter opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej wskazują również regulacje zawarte w art. 40 ust. 11 i 13 ustawy o drogach publicznych, a dotyczące trybu naliczania i pobierania opłaty oraz terminu jej uiszczania. Ponadto - zdaniem skarżącego - należy mieć również na względzie, iż art. 40 ust. 13 ustawy, precyzyjnie określa termin uiszczania ustalonej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wynosi on 14 dni od daty, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna. Z przepisu tego płynie jeszcze jeden istotny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wniosek, wskazujący na jednorazowość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. W niektórych przypadkach (a z całą pewnością w rozpatrywanej sprawie), przy założeniu okresowości opłaty, nie będzie można ustalić jej prawidłowo. Skoro opłata winna być w całości obliczona przy wydawaniu zezwolenia na zajęcie pasa, a termin jej uiszczenia wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca stała się ostateczna, to oczywistym staje się brak jakiejkolwiek możliwości obliczenia opłaty przy wydawaniu zezwolenia na czas nieokreślony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując wyrażone w decyzji stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Nieprzekonująca jest argumentacja skarżącego w przedmiocie wykładni przepisu art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086). Nie uwzględnia ona zasadniczej dla wykładni systemowej dyrektywy priorytetu przyjętych w danej regulacji zasad. Zważyć więc należy, że według zapisanej w tej ustawie definicji legalnej, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą – art. 4 pkt 1 ustawy. Wolą ustawodawcy jest więc, aby pas drogowy – co do zasady - wolny był od obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, które nie spełniają warunku związania z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania drogą. Pas drogowy służyć ma obsłudze ruchu i w tym zakresie korzysta szczególnej ochrony prawnej. Ustawodawca wprowadził więc zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Za taką czynność ustawodawca uznał między innymi lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Umieszczanie w pasie drogowym takich obiektów budowlanych lub urządzeń może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – art. 39 ust. 3 i art. 40 ust.1 cyt. ustawy. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg – jako odstępstwo od zasady – nie tylko wymaga zezwolenia administracyjnego, ale dodatkowo wiąże się z obowiązkiem poniesienia z tego tytułu ciężaru ekonomicznego w formie opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 cyt. ustawy. W zależności od sposobu zajęcia pasa drogowego opłatę tę ustala się jako: • iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego - między innymi w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 4); • iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego – w przypadku umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 5); • iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego – w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 6). W ocenie Sądu, w każdym z tych przypadków wielkość opłaty ustawodawca uzależnił od okresu, w którym występuje stan zajęcia pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg traktowane jest bowiem przez ustawodawcę jako stan niepożądany, wyjątkowy. Wielkość opłaty za zajęcie pasa drogowego nie wiąże się więc z samym faktem zajęcia, lecz ze stanem zajęcia. Im dłużej ten stan trwa, tym większa winna być z tego tytułu opłata. Nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia dla wyłączenia spod tej reguły przypadków zajęcia pasa drogowego w sposób trwały. Pozostawałoby to w bezpośredniej sprzeczności z przyjętym przez ustawodawcę założeniem ochrony pasa drogowego, a jednocześnie powadziłoby do niczym nieuzasadnionego dyskryminowania tych podmiotów, które dokonują zajęcia pasa drogowego tymczasowo. Istotnie, rodząca się na gruncie omawianych przepisów wątpliwość dotyczy sposobu wyliczenia i poboru opłaty w tych przypadkach, gdy okres pozostawania urządzenia w pasie drogowym nie jest możliwy do ustalenia lub – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – gdy wnioskodawca od początku zakłada, że zajęcie pasa drogowego będzie miało charakter trwały. Zgodnie z przepisami ustawy opłatę nalicza się w drodze decyzji administracyjnej, a termin jej uiszczenia wynosi 14 dni od dnia, w którym ta decyzja stała się ostateczna – art. 40 ust. 11 i 13. Można byłoby dojść do wniosku, że skoro w dniu wydania decyzji nie jest możliwe ustalenie okresu zajmowania pasa drogowego, to opłata za cały okres zajęcia pasa powinna odpowiadać opłacie jednorocznej. Wobec przedstawionej wyżej argumentacji rozwiązanie to jest nie do przyjęcia. Wielkość całej opłaty powinna być adekwatna do okresu znajdowania się urządzenia w pasie drogowym. Można byłoby również rozważyć zaprezentowany w odpowiedzi na skargę wariant, według którego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udzielane byłoby tylko na rok. Jeśli wnioskodawca chciałyby, żeby dane urządzenie pozostawało w pasie drogowym w następnym roku, to musiałby ponownie wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na jego umieszczenie, i tak każdego roku. Słusznie jednak Kolegium zauważa, że takie rozwiązanie prowadziłoby do zbędnej biurokracji, a zdaniem Sądu byłoby dla inwestora mniej korzystne. Inwestor nie miałby bowiem gwarancji, że w następnym roku uzyska nowe zezwolenia. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca chce, żeby dane urządzenie pozostawało w pasie drogowym dłużej niż rok, a na to zgadza się zarządca drogi, to nie ma potrzeby odnawiania tej zgody każdego roku. Słusznie więc organ I instancji w decyzji zezwalającej Z. E. na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym wyliczył opłatę roczną, płatną w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i jednocześnie wskazał na obowiązek uiszczania tej kwoty każdego roku pozostawania urządzeń w pasie drogowym. W momencie wydania przedmiotowej decyzji nie było możliwości wyliczenia opłaty obejmującej cały okres pozostawania urządzeń w pasie drogowym, skoro okres ten nie jest możliwy do ustalenia. Poszukując podstawy prawnej dla takiego rozwiązania należy za organami obu instancji przywołać przepis § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz.1481). Zgodnie z nim zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. W tym stanie rzeczy skarga nie może być uznana za uzasadnioną, co w świetle art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dało Sądowi podstawę do jej oddalenia.-