II SA/Bk 23/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Kierownika Zarządu Dróg Powiatowych w H. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej. U podstaw podjętego rozstrzygniecie legły następujące ustalenia. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania, ww. postanowieniem organ I instancji wymierzył P. K. karę pieniężną w wysokości 3.437 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] B we wsi C., bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Organ ustalił, że P. K., jako właściciel posesji nr [...], w okresie [...] lipca 2013 r. zajmował pas drogowy ww. drogi w celu prowadzenia robót, polegających na wykonaniu zjazdu. Ustalona kara stanowi 10-krotność opłaty odpowiadającej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (49,10 m²), stawki opłaty za zajęcie (1 zł) oraz ilości dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (7 dni). W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. podniósł, iż nie zgadza się z wydaną decyzją. Wskazał, że w dniu [...] lipca 2013 r. rozpoczął przebudowę jednego z dwóch zjazdów na wysokości działek nr [...] i [...] we wsi C., na podstawie otrzymanego zezwolenia - decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Stwierdził, iż nie wiedział o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uważa, że jeżeli musi być ukarany, to tylko za jeden dzień. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia: zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że nie jest możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W przeciwnym bowiem przypadku zarządca drogi na podstawie art. 40 ust. 12 ww. ustawy wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 (w przypadku prowadzenia robót). Kolegium podkreśliło, że organ administracji publicznej nie działa tu w granicach uznania administracyjnego, a jest zobowiązany do pobrania kary pieniężnej. Skarżący wprawdzie uzyskał zezwolenie na przebudowę zjazdów (decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] ), jednakże nie uprawniało ono do wejścia w pas drogowy drogi powiatowej w celu prowadzenia robót. Zgodnie z pouczeniem zawartym w pkt 8 tej decyzji, inwestor powinien był wystąpić do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy. Pouczenie to z kolei jest zgodne z treścią art. 29 ust. 3 ustawy. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego, że nie wiedział o obowiązku uzyskania zezwolenia w celu zajęcia pasa drogowego na prowadzenie robót związanych z przebudową zjazdów. Ponadto w sprawie prawidłowo ustalono, że skarżący zajął pas drogowy (pobocze) drogi powiatowej nr [...] B w dniu [...] lipca 2013 r. natomiast przywrócił do stanu poprzedniego w dniu [...] lipca 2013 r., co stwierdził w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. oraz w odwołaniu. Fakt zajęcia pasa drogowego nastąpił poprzez zdjęcie nawierzchni pobocza, ułożenie kamieni i krawężników. Prawidłowa jest także (i niekwestionowana przez stronę) ustalona powierzchnia zajętego pasa drogowego, wynosząca 49,10 m². Na podstawie tych ustaleń, organ l instancji zasadnie wymierzył karę pieniężną biorąc pod uwagę czas zajęcia pasa drogowego tj. 7 dni, powierzchnię zajętego pasa tj. 49,10 m² oraz stawkę opłaty za zajęcie pobocza drogi powiatowej, tj. 1,0 zł w myśl § 2 ust. 2 uchwały Nr XI/72/11 Rady Powiatu Hajnowskiego z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego ( Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r. poz. 153 ). Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że skoro okolicznością bezsporną jest, że skarżący, w wyżej wskazanym okresie zajmował odcinek pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia, to za prawidłowe i zgodne z prawem uznać należy działania zarządcy drogi, który stosownie do treści art. 40 ust. 12 nałożył karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej, jak za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia. Od tego rozstrzygnięcia P. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Skarżący podał, że nie kwestionuje, co do zasady zajęcia pasa drogowego, nie zgadza się natomiast z ustaleniami organów dotyczącymi obszaru zajętego pasa drogowego i czasu jego trwania. Wskazał, że samo zamierzenie inwestycyjne było niewielkie i z natury rzeczy zajęcie wymagało krótkiego okresu czasu (jednego dnia) i to w niecałej i zmieniającej się powierzchni. Końcowo podniósł, że organ I instancji nie dokonał pomiaru spornego pasa drogowego, ani też nie ustalał rozłożenia się zajęcia w czasie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika konstatacja, iż każde zajęcie pasa drogowego, niezależnie od celu tego zajęcia, wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie zarządcy drogi może być udzielone wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. W myśl zaś art. 40 ust. 3 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa ustalonej zgodnie z przepisami ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy) oraz z przepisami prawa miejscowego. Jak trafnie wskazuje organ odwoławczy, stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (niezależnie jakie były intencje tego zajęcia), zobowiązuje organ administracji do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji są zgodne z wyżej wskazanymi przepisami ustawy o drogach publicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący zajmował odcinek pasa drogowego drogi powiatowej bez wymaganego prawem zezwolenia. Wprawdzie uzyskał on zezwolenie na przebudowę zjazdów (decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. [...]), jednakże z całą pewnością powyższy dokument nie uprawniał go do wejścia w pas drogowy drogi powiatowej w celu prowadzenia robót. Zgodnie bowiem z pouczeniem zawartym w pkt 8 ww. decyzji, inwestor powinien wystąpić do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy. Nie uzasadnione jest zatem twierdzenie skarżącego, że nie wiedział on o obowiązku uzyskania zezwolenia w celu zajęcia pasa drogowego na prowadzenie robót związanych z przebudową zjazdów. W ocenie Sądu w sprawie prawidłowo ustalono, że skarżący zajął pas drogowy (pobocze) drogi powiatowej nr [...] B w dniu[...] lipca 2013 r., natomiast przywrócił do stanu poprzedniego w dniu [...] lipca 2013 r., co stwierdził w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. oraz w odwołaniu. Fakt zajęcia pasa drogowego nastąpił poprzez zdjęcie nawierzchni pobocza, ułożenie kamieni i krawężników. Prawidłowa jest także ustalona powierzchnia zajętego pasa drogowego, wynosząca 49,10 m². Na podstawie tych ustaleń, organy obu instancji zasadnie orzekły o wymierzeniu kary pieniężnej biorąc pod uwagę czas zajęcia pasa drogowego - 7 dni, powierzchnię zajętego pasa - 49,10 m² oraz stawkę opłaty za zajęcie pobocza drogi powiatowej - 1,0 zł w myśl § 2 ust. 2 uchwały Nr XI/72/11 Rady Powiatu Hajnowskiego z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego ( Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r. poz. 153 ). W tym miejscu podkreślić należy za organem odwoławczym, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego uzależniona jest wyłącznie od faktycznego zajęcia pasa drogowego, ponieważ tylko ta przesłanka jest wystarczająca dla nałożenia kary pieniężnej (niezależnie od winy sprawcy). Adresatem takiej decyzji jest podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Ustawodawca dla potrzeb ustalenia należnej opłaty jak i wymierzenia kary, utożsamia "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem". Znaczy to, że "zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 ustawy - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia. Tak więc karze - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy - podlega utrzymywanie stanu polegającego na zajęciu, czyli zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia (tak: wyrok NSA IIGSK 1907/11 z dnia 17.01.2013 r., LEX 1361510, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej polegało na prowadzeniu robót przy wykonywaniu przebudowy zjazdu, przy czym jak mylnie twierdzi skarżący, nie chodzi tu wyłącznie o faktyczne wykonywanie tych prac, ale także o następstwa ich prowadzenia w postaci trwającego rozkopania pobocza pasa drogowego i pozostawienia w nim materiałów budowlanych. Taki stan rzeczy, trwający do wykonania przebudowy zjazdu, jako obiektu budowlanego, należy uznać za okres zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót. W przedmiotowej sprawie skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował organ, że pas drogowy został przywrócony do stanu poprzedniego w dniu [...] lipca 2013 r. Ta data została zatem prawidłowo przyjęta, jako dzień, w którym skarżący zaprzestał zajmowania pasa drogowego. Za nietrafne uznać należy twierdzenie skarżącego, że organ I instancji nie dokonał ustaleń odnoszących się do pomiarów powierzchni zajętego pasa drogowego oraz czasu jego trwania. Powyższe stanowisko nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jak wynika bowiem z akt sprawy, organ I instancji w dniu [...] lipca 2012 r. stwierdził zajęcie pasa drogowego, drogi powiatowej Nr [...] we wsi C., gm. H. na wysokości posesji nr [...], bez wymaganego zezwolenia zarządy dróg. Zajęcie polegało na rozpoczęciu prac związanych z przebudową zjazdu z drogi powiatowej na posesję skarżącego. Zajętym elementem pasa drogowego było pobocze. Następnie w dniu [...] lipca 2013 r. organ I instancji przeprowadził oględziny zajęcia pasa drogowego, podczas których dokonano pomiarów zajętej powierzchni pasa drogowego (protokół kontroli z dnia [...] lipca 2013 r. oraz oględzin z dnia [...] lipca 2013 r. wraz z załącznikami, w tym szkicem zawierającym wymiary zajętego pasa drogowego drogi powiatowej - akta administracyjne organu I instancji, k. 3 - 15). W tym stanie rzeczy za prawidłowe i zgodne z prawem uznać należy działania zarządcy drogi, który stosownie do treści art. 40 ust. 12 nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej, jak za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.