II SA/Bk 23/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. I. i J. I. na czynność Wójta Gminy C. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły p o s t a n a w i a odrzucić skargę , U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zatytułowanym: "Podanie", J. I. zwrócił się do Wójta Gminy C. o zawarcie umowy na dowóz K. I. do szkoły specjalnej w B., samochodem osobowym o pojemności powyżej 1000 cm3. W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy C. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. wyjaśnił, że zgodnie z jego zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych i ich opiekunów z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w szkole, zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego następuje na wniosek, który stanowi załącznik nr 1 do ww. Zarządzenia. Powyższy wniosek należy wypełnić i przesłać wraz z załącznikami do Gminy, i wówczas zostanie podpisana stosowna umowa, której wzór stanowi załącznik nr 2. Do pisma dołączono zarządzenie wraz z załącznikami, celem zapoznania się z dokumentacją. W dniu [...] września 2016 r. J. I. poinformował organ, że nie wyraża zgody na zaproponowane stawki dotyczące przebiegu przejazdu za 1 km. Wskazał, ze przesłane mu pismo nie zawiera wyjaśnienia, w jaki sposób skalkulowano powyższą stawkę, nadto zaproponowane stawki nie stanowią stawki rynkowej. Podał, że do tej pory dowóz dziecka odbywał się według stawki 0,8358 zł za 1 km, która została również potwierdzona wyrokami Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dnia [...] października 2015 r. (sygn. [...] i sygn. [...]) oraz Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] czerwca 2015 r. (sygn. [...]). W tym stanie rzeczy wnosi o zweryfikowanie stawki i zawarcie umowy na dotychczasowych warunkach. W innym przypadku na podstawie art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wnosi o zapewnienie jego dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki oświatowej. Odpowiadając na powyższe, Wójt Gminy C. w piśmie z dnia [...] września 2016 r. wskazał, że nie znajduje podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska w przedmiocie wysokości stawki za dowóz dziecka do szkoły. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom bezpłatnego transportu lub alternatywnie zwrotu kosztów przejazdu ucznia. Z przepisu art. 17 ww. ustawy wynika, że określenie zasad zwrotu kosztów dowozu pozostawiono do rozstrzygnięcia gminie i nie znajdują tu zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.), czego potwierdzeniem jest orzecznictwo sądowoadministracyjne. W tych uwarunkowaniach podstawę do zawarcia umowy z rodzicami na dowożenie dzieci stanowi zarządzenie Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2016 r. określające stawki za 1 km przejazdu samochodem osobowym. W dniu [...] listopada 2016 r. (data wpływu do organu) J. I. wezwał Wójta Gminy C. do usunięcia naruszenia uregulowań art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, wynikających z omowy dowozu córki do szkoły specjalnej. Odpowiadając na to wezwanie, organ w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. podał, że w sprawie dowozu córki skarżącego nie doszło do naruszenia przepisów art. 17 ust. 3a ww. ustawy. W związku z wnioskiem o zawarcie umowy na dowóz niepełnosprawnej córki do szkoły specjalnej, J. I. został poinformowany o podjętym zarządzeniu Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich opiekunów z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożlwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Wraz z powyższą informacją przesłano stosowny wniosek "o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego", celem jego wypełniania i złożenia do organu. Do dnia dzisiejszego taki wniosek nie został złożony, co stanowi o braku możliwości podpisania omawianej umowy. W tym stanie rzeczy J. I. i M. I. w dniu [...] grudnia 2016 r. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku "na Gminę C. związaną z art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty z powodu braku dowozu niepełnosprawnego dziecka do plecówki oświatowej". W uzasadnieniu skargi wskazano, że ostatnia umowa w sprawie dowozu niepełnosprawnego dziecka była zawarta od stycznia 2016 r. do czerwca 2016 r. za stawką 0,8358 za każdy przejechany kilometr, czyli 68 km. Zarządzenie Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie ma mocy prawnej w tej sprawie, gdyż ustawodawca nie określił, że ma to się odbywać na podstawie zarządzenia. Zdaniem Skarżących ustawa o systemie oświaty nie pozwala wójtowi samemu decydować o tym, jak ma to się odbywać. Poza tym we wspomnianym zarządzeniu nie określono zasad bezpłatnego transportu, który zapewniałaby gmina. Dalej Skarżący wskazali, że przepis art. 17 ust. 3a ww. ustawy ma wystarczająco konkretny i wyczerpujący charakter, aby stanowić bezpośrednią podstawę prawną realizacji obowiązku gminy. Tymczasem Gmina wymusza na rodzicach zawarcie umowy, choć umowy są dobrowolnym porozumieniem stron. Na tej podstawie Skarżący wnieśli o nakazanie Gminie C. dowozu ich córki do szkoły specjalnej w B. zgodnie z art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty oraz zwrot kosztów za okres od 1 września 2016 r. do czasu zapewnienia dowozu przez gminę po stawce z ubiegłego roku szkolnego wraz z odsetkami ustawowymi od dnia powstania zobowiązania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia do sądu. W przypadku zaś stwierdzenia braku podstaw do odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Podczas rozprawy sądowej w dniu 28 lutego 2016 r. Skarżący oświadczyli, że przedmiotem ich skargi jest czynność organu, tj. odmowa dowozu dziecka do szkoły – pismo z dnia [...] września 2016 r. Następnie wskazali, że wnoszą o zwrot kosztów dojazdu dziecka do szkoły w roku szkolnym 2016/2017, ponieważ dotychczas dowozili dziecko na własny koszt. Chcą, aby koszty te zostały określone, tak jak w poprzednich latach. Jednocześnie w ustnej wypowiedzi powtórzyli żądanie skargi, tj. zorganizowania przez Gminę bezpłatnego dowozu ich niepełnosprawnej córki do szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza skarga została zarejestrowana przez Sąd jako skarga na czynność Wójta Gminy C. w przedmiocie braku dowozu niepełnosprawnego dziecka do placówki oświatowej. W rzeczywistości jednak stanowisko Wójta Gminy C. wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2016 r. nie dotyczyło kwestii odmowy uznania - wynikającego z mocy prawa (tu: ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty) - uprawnienia niepełnosprawnego ucznia do zapewnienia mu przez gminę bezpłatnego dojazdu do szkoły. Omawiane pismo stanowiło odpowiedz organu w sprawie podania Skarżących z dnia [...] sierpnia 2016 r. i podobnie jak wcześniejsze pismo organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie negowało uprawnienia córki Skarżących do bezpłatnego dowozu do szkoły, w tym obowiązku zwrotu przez Gminę ponoszonych przez rodziców kosztów takiego dowozu. Z treści tego pisma wynikało natomiast, że organ odmawia zmiany wysokości stawki za dowóz dziecka do szkoły zgodnie z propozycją złożoną przez Skarżących, podnosząc że warunki zawarcie stosownej umowy określa zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych i ich opiekunów z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w szkole, którym organ jest związany. Podobnie podczas rozprawy sądowej, organ nie negował uprawnienia córki Skarżących do bezpłatnego dowozu do szkoły. Kwestią sporną pomiędzy stronami stanowiły natomiast warunki zawarcia umowy, w szczególności wysokość stawki dowozu za 1 km. Skarżący domagali się bowiem, aby koszty te zostały określone, tak jak w poprzednich latach. Dodatkowo podnosili, że wobec braku stosownej umowy, skarżona Gmina winna zorganizować bezpłatny dowóz do szkoły. Organ zaś wskazywał, że obowiązek bezpłatnego dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły realizuje w formie stosownej umowy zawieranej z rodzicami, w oparciu o którą dokonywany jest zwrot kosztów dowozu takiego dziecka, przy czym koszt przejazdu na 1 km określony został w ww. Zarządzeniu. W świetle powyższych ustaleń przyjąć należy, że ostatnim pismem w sprawie zainicjowanej przez Skarżących podaniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zawarcie umowy w przedmiocie dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły, jest pismo Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2016 r. dotyczące odmowy weryfikacji wysokości stawki za omawiany dowóz. Stanowisko organu wyrażone w tym piśmie jest zatem de facto odmową zwrotu kosztów dowozu dziecko do szkoły. Nawiązując do wskazanego na wstępie przedmiotowego zakresu kontroli działalności administracji publicznej, który wyznacza właściwość sądów administracyjnych, w pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi w kontekście przesłanek jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Pierwszą z nich, wskazaną w punkcie 1 powołanego artykułu jest niewłaściwość sądu. Jak już wyżej wskazano, przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest zwrot kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do szkoły, w celu realizacji obowiązku szkolnego. Podstawę prawną takiego żądania stanowi art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016, poz. 1943), dalej jako: "u.s.o." Powołany przepis nakłada na gminę obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21 roku życia (pkt 1) oraz zapewnienia dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2). Wskazaną w tym przepisie alternatywną formą realizacji tego obowiązku jest zwrot kosztów przejazdu na zasadach określonych w umowie zawartej pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami lub opiekunami dziecka, jeśli taki transport zapewniają we własnym zakresie (pkt 3). W tym miejscu podnieść należy, że zmiana omawianego przepisu poprzez wprowadzenie umowy jako wyłącznej formy zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły została dokonana ustawą z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 115, poz. 791). Pierwotne brzmienie tego przepisu nakładało na gminę obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu albo zwrot kosztów przejazdu. Przepis ten nie określał jednak formy działania organu, kreując jedynie prawo do zwrotu kosztów przejazdu. Dawało to podstawę do wykładni, że jest to uprawnienie, które przysługuje z mocy prawa, a zatem daje podstawę do zakwalifikowania działań wójta w tym zakresie do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obecnie zgodnie z nowym brzmieniem art. 17 ust. 3a pkt 3 "obowiązkiem gminy jest: zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2 oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni". Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym nie można już przyjmować stanowiska ukształtowanego na podstawie regulacji prawnej istniejącej przed zmianą. Przyjęcie formy umowy wklucza bowiem możliwość zakwalifikowania działań wójta jako decyzji administracyjnej. Skoro zwrot kosztów przejazdu odbywa się na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem a rodzicami, nie ma również podstaw do kwalifikacji ich do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjęcie, że zasady te określone są w umowie wyłącza kwalifikację, że jest to uprawnienie wynikające z mocy prawa. Powyższy pogląd został już wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 4 lutego 2014 r. w sprawie I OSK 2614/13. Zawiera się on w tezie, że w obowiązującym stanie prawnym, na gruncie ustawy o systemie oświaty, przyjęcie formy umowy dla załatwienia sprawy zwrotu kosztów przejazdu dziecka do placówki oświatowej, nie daje podstaw do kwalifikacji odmowy ich zwrotu przez organ do kategorii aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, jak też zdecydowanie wyłącza w tym zakresie wyprowadzenie formy decyzji. Wyrazem kontynuacji tej linii jest postanowienie NSA z dnia 19 października 2016 r. I OSK 1849/16, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2014 r. III SA/Łd 215/14 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2015 r. III SA/Kr 1230/15. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zmiana formy realizacji omawianego zadania publicznego, polegająca na jednoznacznym wskazaniu w przepisie prawa materialnego, tj. w art. 17 ust. 3a u.s.o. umowy, jako formy załatwienia sprawy zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły, spowodowała przesunięcie spraw z tego zakresu pod jurysdykcję sądów powszechnych. Jak już wyżej wskazano uprawnienie do zwrotu kosztów przejazdu wymaga aktualnie konkretyzacji w formie umowy zawartej miedzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. W umowie tej określone są prawa i obowiązki stron oraz regulowane są zasady zwrotu kosztów przejazdu. Warunki takiej umowy i negocjowanie jej treści leżą w gestii stron umowy a wynikłe na tym tle spory podlegają kompetencji sądów cywilnych. Sprawy takie należą do kategorii spraw cywilnych, których rozpatrywaniem zajmują się sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Sąd w obecnym składzie także opowiada się za przyjęciem, że wskazana wprost w ustawie o systemie oświaty forma załatwienia sprawy zwrotu kosztów przejazdu dziecka do placówki oświatowej, nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co wyłącza możliwość rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny. Konsekwencją powyższego jest ziszczenie się w niniejszej sprawie przesłanki odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.