II SA/Bk 23/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w S. z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] w przedmiocie zasady partycypacji mieszkańców gminy i miasta w kosztach budowy infrastruktury technicznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prokurator Rejonowy w K. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy i Miasta S. Nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. w sprawie zasad partycypacji mieszkańców gminy i miasta w kosztach infrastruktury technicznej, w której zarzucił: naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), przez uznanie, że w/w przepisy stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za przyłączanie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych i w konsekwencji ustanowienie w/w opłat stosownie do treści § 1 oraz załącznika do uchwały Rady Gminy i Miasta S. Nr [...] z dnia 18 listopada 1993 r. i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postepowania administracyjnego wniósł o stwierdzenie nieważności w całości powołanej wyżej uchwały Rady Gminy i Miasta S. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała, z której treści wynika, że mieszkańcy gminy i miasta S. maja obowiązek partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej na zasadach określonych w załączniku do uchwały została podjęta bez upoważnienia ustawowego. Nie stanowi bowiem takiej podstawy art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w/g którego do kompetencji rady gminy należy określanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych stwierdzające nieważność uchwał w przedmiocie obciążenia kosztami za przyłącze wodociągowe wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, ponieważ uchwała poza § 1, który stanowi odesłanie do zasad partycypacji określonej w załączniku nie zawiera żadnych innych treści. Uchylenie zarówno § 1 uchwały jak i załącznika nie zawierającego żadnej systematyki dokumentu prawniczego spowoduje, że uchwała stanie się całkowicie bezprzedmiotowa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej również jako "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) – dalej również jako u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 u.s.g., w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, [...] jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Sporna uchwała nakłada na mieszkańców gminy i miasta S. obowiązek ponoszenia opłat za przyłączanie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych tj. partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej, w tym: wodociągów, kanalizacji, kolektorów, stosownie do treści § 1 oraz załącznika do tej uchwały. W tym miejscu należy zatem stwierdzić, iż skarżona uchwała posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem uchwały są bowiem wszystkie podmioty korzystające z sieci kanalizacyjnej bądź wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, m.in. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Dodatkowo, adresaci uchwały są określeni generalnie, a nie imiennie. Na tej właśnie podstawie Sąd uznał, że sporna uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, zatem jest aktem prawa miejscowego Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy i Miasta S. Nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem uchwała dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Za podstawę prawną uchwały powołano art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym – od dnia 1 stycznia 1999 r. ustawa o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Przepis ten nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W tym miejscu należy zatem skonstatować, że podstawy takiej nie stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zawarte w tym przepisie upoważnienie nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej, regulacja ta zawiera bowiem jedynie generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy (przede wszystkim radę) gminy. Przepis ten stanowi że, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 431/08; wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 106/13 z dnia 15 marca 1013 r.; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 851/10; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 587/12; publ. www.cbois.nsa.gov.pl) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała w całości jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.