II SA/Bk 231/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB), orzekając na podstawie art. 119, 121 § 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), dalej: u.p.e.a., nałożył na zobowiązanego K. K. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 52 654, 64 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego oraz określił zasady uiszczenia grzywny, jak też obciążył zobowiązanego opłatą za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że na podstawie decyzji PINB K. K. był zobowiązany dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku obory o długości 12 m, szerokości od 5 m do 6, 60 m oraz wysokości od 3 m do 4,7 m na działkach o nr [...] (przed podziałem nr [...]) we wsi Ć. R. gm. K. Decyzja ta, jak wskazał PINB, jest ostateczna i podlega wykonaniu, dlatego PINB jako organ egzekucyjny obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) był zobowiązany (art. 6 § 1 u.p.e.a.) do podjęcia działań mających na celu wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki. Wskazał również, że uiszczenie grzywny nie zwolni zobowiązanego od wykonania obowiązku, dlatego najmniej uciążliwym dla inwestora działaniem będzie wykonanie rozbiórki. PINB wyjaśnił, że wysokość grzywny w przypadku obowiązku rozbiórki nie jest dowolna, ale stanowi iloczyn wskazanych w przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a. elementów. W sprawie niniejszej wynik iloczynu odpowiada kwocie nałożonej grzywny. Zobowiązany złożył zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny jako błędne pod względem merytorycznym i formalnym a przez to podlegające uchyleniu. Wyjaśnił, że według nadzoru budowlanego nielegalna budowa dotyczyła tylko i wyłącznie zobowiązanego, podczas gdy rozbudowy dokonali poprzednicy zobowiązanego, czego organ nie zauważa i "nie da się przekonać". Jeśliby jednak, zdaniem żalącego, dać wiarę organom, to należy przyjąć, że budowa miała miejsce w trakcie trwania związku małżeńskiego, w czasie prowadzenia z żoną wspólnego gospodarstwa rolnego. Nadto wskazał, że posiada z tego związku dwoje dorosłych dzieci. Nieuprawnione jest w takiej sytuacji, w jego ocenie, nakładanie obowiązku rozbiórki na jednego z małżonków bez uzyskania zgody drugiego ze współmałżonków i ich dzieci, których własnością jest przedmiot podlegający rozbiórce. Wskazał, że w związku z powyższym całe postępowanie administracyjne było prowadzone wadliwie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja rozbiórkowa dotycząca spornej samowoli budowlanej była kontrolowana przez sąd administracyjny w sprawie II SA/Bk 602/15 i skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. Następnie organ nadzoru budowlanego wystosował do zobowiązanego upomnienie, a w dniu [...] lipca 2016 r. doręczył mu tytuł wykonawczy wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. Zobowiązany zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczące niewłaściwego organu egzekucyjnego, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz błąd co do osoby zobowiązanego, jednakże zarzuty nie zostały uwzględnione, a skarga od postanowienia organu nadzoru budowlanego uznającego zarzuty za niezasadne została oddalona prawomocnym wyrokiem w sprawie II SA/Bk 767/17 z dnia 27 czerwca 2017 r. Jak wskazał PWINB, zobowiązany uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku już przez ponad dwa i pół roku od dnia wydania egzekwowanej decyzji i dwa lata od prawomocnego wyroku oddalającego skargę od tej decyzji. W przedmiotowym postępowaniu, jak wskazał organ, w trybie art. 136 K.p.a. dokonano ustalenia w dniu [...] stycznia 2018 r. czy zobowiązany zastosował się do decyzji rozbiórkowej z wynikiem negatywnym tego ustalenia. Istnieją zatem podstawy do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, tj. dla uzyskania wykonania egzekwowanego obowiązku. Zdaniem PWINB, znajduje w sprawie zastosowanie art. 121 § 5 u.p.e.a., a jedynie organ pierwszej instancji błędnie wyliczył wysokość grzywny w celu przymuszenia na kwotę 52 654, 64 zł (11,9m x 6,2 m x 4,6 m), podczas gdy wysokość ta powinna być wyliczona na kwotę 56 743, 45 zł według wymiarów wynikających z dokumentacji inwentaryzacyjnej dostarczonej na etapie postępowania administracyjnego (1/5x4097 zł x 69, 25 m2=819, 40 x 69,25=56 743, 45 zł). Jednakże, jak wskazał PWINB, nie było podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia na niekorzyść żalącego z uwagi na treść art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a. PWINB także wskazał, że wskazywane przez stronę okoliczności dotyczące osób inwestorów czy sytuacji rodzinnej zobowiązanego pozostają bez wpływu na wynik sprawy, gdyż decyzja nakazująca rozbiórkę pozostaje w obiegu prawnym. Skargę na postanowienie PWINB z dnia [...] stycznia 2018 r. złożył do sądu administracyjnego K. K. Zarzucił "wadliwość prowadzonego postępowania administracyjnego z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa budowlanego". Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i umorzenie sprawy. Wyjaśnił, że postępowanie dotyczy rozbudowy przeprowadzonej przez jego rodziców. Sprawa toczy się od wielu lat, warunkowano już odstąpienie od rozbiórki wpłatą kwoty 25 000 zł, jednakże gdy tego nie uczynił "rozpoczęła się nowa batalia administracyjna prowadząca do celowego zburzenia budynku gospodarczego". Wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, iż to on dopuścił się samowoli budowlanej, to i tak nie mógłby wykonać rozbiórki, bowiem decyzja o rozbiórce należy do jego najbliższej rodziny, tj. żony i dzieci. Tymczasem nie wyrażają oni zgody na rozbiórkę, zaś żona skarżącego twierdzi, że nie była powoływana w toczących się postępowaniach jako strona posiadająca bierną legitymację procesową. Organ nadzoru budowlanego tej kwestii nie wyjaśnił w sposób przekonujący, co podważa zaufanie do tej instytucji. Jak wskazał, w zaskarżonym postanowieniu organ w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutu zażalenia dotyczącego współmałżonki skarżącego oraz wniosku o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że kwestie związane ze statusem strony postępowania były wskazywane przez skarżącego na poprzednim etapie sprawy i nie zostały uwzględnione ani przez organ, ani przez sąd rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie w kwestii zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Także do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w postępowaniu egzekucyjnym innych niż skarżący osób PWINB, jak wskazał, ustosunkował się na stronie 3 akapit 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli jest postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego mającego przymusić skarżącego do wykonania ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] lutego 2013 r. orzekającej wobec skarżącego (i tylko jego) obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku obory na działkach nr [...] we wsi Ć. R. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na etapie egzekucyjnym, a zatem wszelkie zarzuty dotyczące treści obowiązku, treści tytułu wykonawczego nie mogą odnieść skutku jako spóźnione i niedopuszczalne. Etap egzekucyjny jest etapem wykonawczym. Następuje po przesądzeniu okoliczności związanych z przedmiotem obowiązku, jego zakresem i okoliczności związanych z osobą podmiotu zobowiązanego. Podkreślić należy, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w sprawie niniejszej wszelkie ww. kwestie zostały już ostatecznie przesądzone przez organ nadzoru budowlanego. Nadto dwukrotnie orzeczenia nadzoru budowlanego były kontrolowane przez tutejszy sąd. W sprawie II SA/Bk 602/15 została oddalona skarga od decyzji nakazującej rozbiórkę (nie sporządzano uzasadnienia wyroku), zaś w sprawie II SA/Bk 767/16 została oddalona skarga od postanowienia PWINB z dnia [...] września 2016 r. rozpoznającego (negatywnie) zarzuty odnośnie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzuty dotyczyły właściwości organu egzekucyjnego, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 9, pkt 8 i pkt 4 u.p.e.a.). Sąd wskazał, że są w całości niezasadne, a w szczególności wskazał, że skoro obowiązek nie został wykonany to brak jest podstaw do zastosowania instytucji umorzenia. Podkreślić należy, że powyżej wskazane orzeczenia (i organów nadzoru budowlanego, i sądu) przesądziły kwestię zarzucaną przez skarżącego w sprawie niniejszej, tj. błędu organów co do wskazania osoby zobowiązanej do rozbiórki. W tym więc zakresie nie istnieją podstawy do kontroli czy właściwie zastosowano środek egzekucyjny wobec skarżącego. W postępowaniu obecnie kontrolowanym, zakończonym postanowieniem o zastosowania środka egzekucyjnego, sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do sprawdzenia formalnej poprawności wszczęcia i prowadzenia egzekucji oraz trafności wyboru środka egzekucyjnego i prawidłowości jego określenia. Innymi słowy, ten etap postępowania egzekucyjnego nie daje zobowiązanemu możliwości merytorycznej obrony. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Prawa do merytorycznej kontroli decyzji, której wykonanie egzekwuje organ egzekucyjny stosując zaskarżony środek egzekucyjny, nie ma również sąd administracyjny, który kontroluje zastosowanie środka egzekucyjnego. Sąd administracyjny sprawdza wyłącznie prawidłowość toku egzekucji. To zaś sprawdzenie wypada pozytywnie dla organu, zaś zarzutów skargi de facto odnośnie środka egzekucyjnego nie sformułowano. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że organ egzekucyjny (wierzyciel) powinien był podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, jeśli stwierdził uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku. To uchylanie się zostało dowiedzione: skarżący otrzymał ostateczną decyzję nakazującą rozbiórkę w lipcu 2015 r., zaś wyrok oddalający od niej skargę zapadł w marcu 2016 r., upomnienie zostało wystosowane i doręczone [...] maja 2016 r. a tytuł wykonawczy – [...] czerwca 2016 r. Jak ustalono, na dzień [...] stycznia 2018 r. nie doszło do wykonania rozbiórki (k. 9, 10 akt administracyjnych organu odwoławczego). Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Katalog środków egzekucyjnych stosowanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dla wyegzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym znajduje się w art. 1a pkt 12 lit. "b" u.p.e.a. Są to: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Mając na uwadze jaki obowiązek w sprawie niniejszej podlega wykonaniu, zdaniem sądu, organ miał do wyboru albo grzywnę w celu przymuszenia, albo wykonanie zastępcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, że przymuszenie zobowiązanego do samodzielnego wykonania obowiązku rozbiórki (realizowane przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia), jest najtrafniejszym i najmniej uciążliwym dla zobowiązanego środkiem prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku. Celem tego środka nie jest bowiem doprowadzenie do odczucia dolegliwości finansowej ale przymuszenie - pod sankcją groźby dolegliwości finansowej – do wykonania obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym. Wykonanie przez zobowiązanego obowiązku spowoduje umorzenie grzywny nie ściągniętej, zaś w przypadku jej wcześniejszego uiszczenia bądź ściągnięcia, możliwy jest w uzasadnionych przypadkach zwrot grzywny (art. 125 § 1 i 126 u.p.e.a.). Zdaniem sądu, grzywnę w celu przymuszenia wybrano jako środek najłagodniejszy w okolicznościach sprawy niniejszej, a więc zgodnie z zaleceniem ustawodawcy wynikającym z art. 7 § 2 u.p.e.a. Prawidłowo również zastosowano art. 121 § 5 u.p.e.a., zgodnie z którym w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny w celu przymuszenia stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W odniesieniu do spornej rozbiórki powstała między organami nadzoru budowlanego rozbieżność dotycząca tego, które wymiary samowolnej części rozbudowanej obory należy uwzględnić przy wyliczaniu wysokości grzywny. Organ pierwszej instancji wskazał następujące wymiary (11,9mx6,2mx4,6m), tj. niższe niż wynikające z ostatecznego nakazu rozbiórki (12mx5m-6,60m, k. 118 akt adm. PINB) i obliczył grzywnę na kwotę 52 654, 64 zł. Organ odwoławczy wskazał, że należy uwzględnić wymiary z inwentaryzacji, tj. powierzchnię zabudowy jako 69, 25 m2 i grzywnę na kwotę 56 743, 45 zł. Zauważyć należy, że w przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a. wskazano, iż na wysokość grzywny ma wpływ "powierzchnia zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki". Zdaniem sądu, powierzchnię zabudowy wyznacza się przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (co odpowiada powierzchni zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany, czyli inaczej - zewnętrzny obrys danego obiektu, vide np. wyroki w sprawach II OSK 2099/10 z dnia 25 stycznia 2012 r. oraz II OSK 1458/14 z dnia 7 czerwca 2016 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA). Dlatego rację ma w sprawie niniejszej organ odwoławczy, że powierzchnię zabudowy należało wyliczyć według faktycznej powierzchni zajętego gruntu przez budynek podlegający rozbiórce (lub jego część), zaś faktyczne wymiary wynikają z dokumentów inwentaryzacyjnych znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Sąd zwraca uwagę, że co prawda organ odwoławczy nie wskazał szczegółowo, w jaki sposób wyliczył faktyczną powierzchnię zabudowy na 69, 25 m2 (rozbudowana samowolnie część ma kształt wielokąta), jednakże nie ulega wątpliwości, że powierzchnia ta wynika z przyjęcia poszczególnych wymiarów wyższych niż przyjął to organ pierwszej instancji, a te wyższe wymiary zewnętrzne wynikają z inwentaryzacji (np. s. 16 inwentaryzacji). A zatem wymierzona grzywna powinna wynosić co najmniej tyle ile wyliczył organ pierwszej instancji. W tej zaś sytuacji organ odwoławczy, wyliczając grzywnę wyższą, nie mógł uchylić postanowienia pierwszoinstancyjnego, bowiem odbyłoby się to na niekorzyść skarżącego. Tymczasem orzekanie na niekorzyść może nastąpić wyłącznie przy wystąpieniu rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, które to przypadki w sprawie niniejszej nie zachodzą (art. 139 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Z tych samych powodów nie mógł uchylić zaskarżonego postanowienia sąd, bowiem i w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zakaz orzekania na niekorzyść, chyba że sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności (art. 134 § 2 P.p.s.a.), a takiego w sprawie sąd nie stwierdził. Organ prawidłowo również ustalił, że 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych wynosi 819, 40 zł (cena 1 m2 wynosiła na datę orzekania przez organy 4097 zł według komunikatu Prezesa GUS z dnia 23 listopada 2017 r. (Dz. Urz. GUS z 2017r., poz. 50). Tę kwotę należało przyjąć do wyliczenia grzywny na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. i to też bez naruszenia prawa nastąpiło. Reasumując, z wyżej wskazanych powodów zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, zarzuty skargi okazały się nieskuteczne, zaś sąd nie stwierdził z urzędu innych uchybień dyskwalifikujących zaskarżone postanowienie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.