II SA/Bk 232/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi J. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2019 r. znak: [...], którą orzeczono w stosunku do J. K. i J. K. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi – ulicy [...] w ten sposób, że: - umorzono postępowanie odnośnie działki nr [...] o pow. 0,1149 ha; - ustalono opłatę adiacencką na kwotę 3 771,50 zł w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,0397 ha zobowiązując do jej zapłaty współwłaścicieli po połowie stosownie do wielkości udziałów we własności. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wszczęcie postępowania z urzędu przez organ pierwszej instancji nastąpiło na skutek ustalenia, że doszło do wybudowania drogi – ulicy P. wraz z urządzeniami towarzyszącymi, co skutkowało wzrostem wartości nieruchomości położonych przy tej drodze. Jak wskazał Prezydent Miasta, przed wybudowaniem drogi ruch odbywał się wydzielonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, w którym nie występowała droga zgodnie z definicją budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.). Budowa ulicy P. polegała na wykonaniu nawierzchni ulicy z kostki polbruk L=522,66 mb o powierzchni 2640,04 m2, chodnika polbruk o pow. 802,62 m2, wjazdu polbruk o pow. 383,63 m2, płytki na rampach dla pieszych o pow. 45,26 m2, kanalizacji deszczowej w ulicy P.: kanał deszczowy fi 300 mm L= 372,95 mb, przykanaliki deszczowe fi 200 L=66,57 mb, wpusty deszczowe szt. 17 oraz oświetlenia w ulicy P.: sieć linii kablowej YKY 5x16 mm L=61 lmb, latarnie oświetleniowe GALAXIE P10 szt. 15, oprawy SGP 340/100W szt. 15. Obecnie ruch odbywa się utwardzoną nawierzchnią, a wybudowanie ulicy spowodowało poprawę dostępności komunikacyjnej. Zdaniem Prezydenta, warunki do korzystania z drogi stworzono 9 lutego 2017 r., tj. po upływie 14 dni od doręczenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowaniu obiektu budowlanego (art. 54 P.b.). Na dzień stworzenia warunków do korzystania z drogi współwłaścicielami działek nr [...] i [...]byli J. K. i J. K.. W tej dacie obowiązywał § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta B. nr [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (dalej: uchwała), w którym stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustalono na 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką ma po ich wybudowaniu. W sprawie dopuszczono dowód z dwóch operatów szacunkowych (precyzowanych i uzupełnianych na żądanie organu) określających porównawczo wartość nieruchomości przed wybudowaniem ulicy i po wybudowaniu ulicy. Operaty w ostatecznym ich kształcie zostały uznane przez organ za prawidłowe, w tym co do wyboru techniki szacowania (podejściem porównawczym metodą porównywania parami) i analizy rynku nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi. W operatach szacunkowych rzeczoznawca majątkowy poddał analizie rynek transakcji niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi, a monitoringiem i analizą tendencji rynkowych objął okres od 2016 r. do IV kwartału 2018 r. W wyniku badania rynku lokalnego rzeczoznawca przygotował próbę reprezentacyjną transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi jako przedmiotu prawa własności, położonymi na obszarze rynku lokalnego o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Mając na uwadze cel wyceny i wyniki analizy, rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...](dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]) dokonał podziału transakcji nieruchomościami na dwie grupy, tj. bez urządzonego dojazdu (12 transakcji) i z urządzonym dojazdem (20 transakcji), zaś przy wycenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (z akt wynika, że nie posiada ona założonej księgi wieczystej) uwzględnił nieruchomości z dojazdem urządzonym, bowiem działka ta przed wybudowaniem ulicy P. posiadała wjazd urządzony od ulicy D. o nawierzchni asfaltowej. Na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych, obserwacji preferencji potencjalnych nabywców oraz ogólnodostępnych badań i raportów publikowanych w specjalistycznej prasie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że kluczowy wpływ na wartość rynkową nieruchomości mają takie cechy jak: data transakcji, odległość od Ratusza (km), odległość od PKP (km), odległość od galerii handlowej B. (km), droga, gaz, energia, woda, kanalizacja sanitarna, powierzchnia działki (m2), kształt działki, położenie. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ ustalił, iż na skutek budowy ulicy P. wzrosła wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], natomiast nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], gdyż działka ta była wcześniej skomunikowana przez ulicę [...]. W odniesieniu do działki nr [...] postępowanie umorzono. Zdaniem Prezydenta Miasta, oszacowana wartość rynkowa nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami prawa. Uwzględniając 50 % stawki procentowej dla różnicy między wartością jaką nieruchomość (działka nr [...]) posiadała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką ma po ich wybudowaniu, obliczono opłatę adiacencką w następujący sposób: [131 804,00 zł (wartość nieruchomości po wybudowaniu urządzenia) – 124 261,00 zł (wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia)] x 50 % (współczynnik procentowy zgodny z § 12 ust. 1 uchwały) = 3 771,50 zł (opłata adiacencka).  Organ pierwszej instancji ocenił jako niezasadne zastrzeżenia stron dotyczące zrealizowania remontu a nie budowy drogi oraz utrudnienia korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] po wykonaniu robót budowlanych przy ulicy P. Powołując się na uzyskane od rzeczoznawcy majątkowego (pismo z 11 września 2019 r.) oraz Zarządu Dróg Miejskich (pismo z [...] września 2019 r.) wyjaśnienia, wskazał że: przed wybudowaniem drogi jej stan na wysokości działki stron był zły (na całej długości występował bruk z kamieni polnych bez ciągów pieszych w stanie technicznym poniżej średniej, nie jest wiadome na jakiej podstawie było to zrealizowane), zaś obecnie w wyniku budowy powstała nawierzchnia obsługująca w dogodny sposób z obu stron nieruchomości położone przy ul. P.; budowa ulicy wymagała zmiany granic pasa drogowego; w zakresie uzbrojenia budowa dotyczyła kanalizacji deszczowej, sanitarnej, sieci wodociągowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, telekomunikacyjnej oraz rozbiórki istniejących wcześniej sieci: wodociągowej, telekomunikacyjnej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej; szerokość wyjazdu na działkę nr [...]przed i po wybudowaniu ulicy praktycznie się nie zmieniła; zjazd do posesji P. [...] został wykonany w miejscu istniejącej bramy wjazdowej, co konsultowano i ustalono ze stroną postępowania, a brak możliwości zmiany jego lokalizacji warunkowany był położeniem nieruchomości (skrzyżowanie ulic P. i D.), jak również faktem, że budynek P. przylega bezpośrednio do budynku numer [...]. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zjazd do ww. posesji nie odbywa się bezpośrednio przez przejście dla pieszych, ponadto istniejące oznakowanie pionowe nie uniemożliwia obsługi komunikacyjnej. Natomiast możliwość zatrzymania i postoju pojazdów wynika z przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym stanowiących między innymi, że zabrania się zatrzymania pojazdu na skrzyżowaniu oraz w odległości mniejszej niż 10 m od skrzyżowania. Odnośnie nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. obrębu [...] jako działka nr [...] to zjazd wykonany w ramach prowadzonej inwestycji został zrealizowany zgodnie z dokumentacją projektową i właściciel posesji może z niego korzystać bez żadnych ograniczeń. Konkludując organ pierwszej instancji wskazał, że operaty szacunkowe zostały sporządzone z poszanowaniem zasad wskazanych w ustawie i zawierają wszystkie wymagane elementy, a także informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości tj. wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru działek do analizy, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji, wyliczenia różnicy ceny maksymalnej i minimalnej do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po wykonaniu robót budowlanych wykonanych na ulicy P. w B., określenie cech rynkowych i analizę wag tych cech a także wartość przedmiotu wyceny. Spójność treści operatów szacunkowych oraz przedłożonych wyjaśnień pozwala na stwierdzenie, że wartość prawa własności nieruchomości gruntowej wzrosła wskutek zrealizowania ww. inwestycji drogowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. K. i J. K. Zarzucili niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie podmiotu finansującego sporne roboty budowlane, nieuwzględnienie pomniejszenia powierzchni i pogorszenia skomunikowania nieruchomości nr [...]przez spowodowanie braku możliwości wjazdu na nią oraz zatrzymania się w jej obrębie, przyjęcie do porównań nieruchomości niespełniających cech podobieństwa (bez możliwości wjazdu i zatrzymania się), błędne określenie położenia nieruchomości (na osiedlu Wygoda, a powinno być na osiedlu P.), przyjęcie że przed robotami była to droga gruntowa podczas gdy była to droga z utwardzoną nawierzchnią. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy, stwierdzając że poczynione zostały prawidłowe ustalenia faktyczne, w szczególności odnośnie zrealizowania budowy drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi wedle kwalifikacji "budowy drogi" wynikającej z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, P.b. i ustawy o drogach publicznych. Prawidłowo ustalono datę stworzenia warunków do korzystania z drogi wiążąc ją z momentem powstania prawnej możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, ustalonej według przepisów P.b. (w tym przypadku z upływem 14 dni od zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy). W ocenie organu odwoławczego, zostało dowiedzione, że wzrosła wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a nie wzrosła wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], co dowiedziono w operatach szacunkowych i wyjaśnieniach biegłego. Rzeczoznawca dokonał wyceny w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami nieruchomości podobnych. Operaty spełniają warunki formalne i oparte są na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Nieruchomości przyjęte do porównań zostały oznaczone w sposób pozwalający na ich identyfikację, przy tym kluczowe jest opisanie cech porównywanych nieruchomości za pomocą określonych cech identyfikujących. Organ odwoławczy podkreślił, że rzetelność i prawidłowość operatu szacunkowego może być oceniona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych z własnej inicjatywy strony, stosownie do treści art. 157 u.g.n. Takiej inicjatywy odwołujący się nie zgłosili. Kolegium wyjaśniło, że budowa ulicy P. została zrealizowana na podstawie dwóch decyzji Prezydenta Miasta B. o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej: z [...] stycznia 2016 r. (zmienionej decyzją z [...] września 2016 r.) na rozbudowę ulicy P. i z [...] kwietnia 2016 r. na budowę ulicy P.. Na ich podstawie Gmina B. zrealizowała budowę, a inwestycja była przez tę Gminę finansowana. Wartość poszczególnych robót została opisana szczegółowo w piśmie z [...] marca 2017 r., znak: [...]. W sprawie nie zachodzi wątpliwość odnośnie tego, czy inwestycja została zrealizowana z udziałem środków wskazanych w przepisie art. 143 ust. 1 u.g.n. Kolegium wyjaśniło, że decyzją zrid z [...] stycznia 2016 r. dokonano zatwierdzenia podziału m. in. działki nr [...] stanowiącej współwłasność J. K. i J. K. na dwie działki: nr [...] o powierzchni 0,0005 ha - przeznaczonej pod wnioskowaną inwestycję (do wykupu) oraz nr [...]o pow. 0,0397ha. Do stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi doszło [...] lutego 2017 r. Organ pierwszej instancji słusznie ustalił wysokość opłaty adiacenckiej dla działki nr [...], o powierzchni 0,0397 ha. Zarzuty co do przyjęcia w zaskarżonej decyzji nieprawidłowego położenia przedmiotowej nieruchomości oraz nieprawidłowej powierzchni (nieuwzględniającej zmniejszenia jej powierzchni w związku z budową drogi) uznało Kolegium za nieuzasadnione. W kwestii ograniczeń w korzystaniu z nowo wybudowanej drogi Kolegium zauważyło, że zasady organizacji ruchu drogowego obowiązujące na ulicy P. nie prowadzą do podważenia ustaleń o stworzeniu warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi, jak również wynikającego z operatu szacunkowego wzrostu wartości nieruchomości związanego z realizacją inwestycji drogowej. Skargę na decyzję Kolegium złożyli do sądu administracyjnego J. K. i J. K.. Zarzucili wydanie rozstrzygnięcia w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, bowiem, w ich ocenie: z akt sprawy nie wynika z jakich środków inwestycja była realizowana, zaś powołanie się w tym zakresie na pismo z [...] marca 2017 r. jest niewystarczające, bowiem w piśmie tym wskazano wartość poszczególnych robót nie wskazując ani adresata, ani nadawcy pisma, a jedynie stwierdzono, że inwestorem jest Gmina B. i to z jej źródeł zrealizowana została omawiana inwestycja – okoliczności tej nie poparto dowodami; do decyzji organu pierwszej instancji nie został dołączony projekt budowlany oraz akta postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, stąd nie wiadomo na podstawie jakich dowodów kategorycznie przesądzono zrealizowanie budowy drogi; żaden z organów nie przeprowadził dowodu na okoliczność przejezdności ulicy P. przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, gdy tymczasem inwestycja sprowadzała się wyłącznie do ułożenia kostki brukowej, z wyłączeniem budowy infrastruktury technicznej; organ nie przeprowadził oględzin nieruchomości, a twierdzenia oparł jedynie na operacie szacunkowym, z którego nie wynika stan drogi przed jak i po wykonaniu prac; operat szacunkowy zawiera z góry błędne założenie o wzroście wartości nieruchomości, podczas gdy wzrostu tego w sposób przekonujący nie wykazano, zaś wartość nieruchomości mogła również zmaleć; przed realizacją inwestycji powierzchnia nieruchomości była zupełnie inna, czego nie uwzględniono; nie jest również ulepszeniem brak możliwości wjazdu na nieruchomość i zatrzymania się przy niej, przy istniejącej jedynie możliwości przejechania obok niej; postawiono znaki drogowe i urządzono przejście dla pieszych uniemożliwiając wjazd, zatrzymanie się i dojazd do nieruchomości. Skarżący, identycznie jak w odwołaniu, zakwestionowali podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównania w zakresie dostępności wjazdu oraz błędne określenie przez rzeczoznawcę położenia nieruchomości. Wskazali, że zasady organizacji ruchu drogowego obowiązujące na ulicy P. spowodowały, że przedmiotowa nieruchomość nie ma wjazdu, a co za tym idzie nie ma dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 3 września 2020 r. skarżący J. K. wyjaśnił, że na nieruchomość wjeżdżało się od ulicy D. i od ulicy P., a wjazd konkretnie był w miejscu obecnie istniejącego słupka niebieskiego i znaku drogowego. Działka nr [...] ma obecnie wjazd od ulicy D. Parkowanie odbywa się na działce obok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zasadą jest, że właściciele nieruchomości partycypują w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich w sytuacji, gdy urządzenia lub droga zostały wybudowane ze środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a na skutek tych działań wartość nieruchomości wzrosła. Powyższe wynika wprost z przepisów art. 143 ust. 1 i art. 144 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej: u.g.n. oraz zawartej tam definicji opłaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11). Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej w u.g.n. rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Opłatę adiacencką może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2, tj. uchwała w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Powyższe oznacza, że do ustalenia opłaty adiacenckiej powinny być spełnione następujące przesłanki: wybudowanie drogi z udziałem środków publicznych; wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi; faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi; obowiązywanie w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W ocenie sądu, powyższe przesłanki zostały w sprawie niniejszej spełnione, co prawidłowo ustaliły organy. Przede wszystkim doszło do budowy drogi – ulicy P. z wykorzystaniem środków publicznych należących do Gminy B. Z akt bowiem wynika, że budowa tej ulicy na odcinku od ulicy [...] do ulicy D. miała miejsce na podstawie wydanych przez Prezydenta Miasta B. decyzji o realizacji inwestycji celu publicznego z [...] stycznia 2016 r., zmienionej decyzją z [...] września 2016 r. – w zakresie rozbudowy ulicy P. oraz na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2016 r. o budowie ulicy P. (decyzje dostępne w aktach administracyjnych). Z decyzji z [...] stycznia 2016 r. wynika, że należąca do skarżących działka nr [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] o pow. 0,0005 ha z przeznaczeniem do wykupu pod drogę (pozycja 24 decyzji) oraz działkę nr [...]pozostawioną skarżącym. Inwestycja została zrealizowana (vide protokół odbioru końcowego robót sporządzony [...] września 2016 r.). Następnie inwestor – Gmina B. [...] stycznia 2017 r. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania drogi, a wobec niewniesienia przez ten organ sprzeciwu w ustawowym terminie 14 dni – użytkowanie drogi mogło się rozpocząć [...] lutego 2017 r. W tym też dniu zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Stosownie bowiem do treści art. 148b ust. 1 u.g.n., ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W tym przypadku odrębnymi przepisami są przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na 9 lutego 2017 r.). Zgodnie z art. 54 P.b., do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi w drodze decyzji sprzeciwu. Zgodnie z wypracowanym przez orzecznictwo sądów administracyjnych stanowiskiem, stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi następuje z upływem terminu od zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeśli nie zostanie zgłoszony sprzeciw. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku. Wbrew twierdzeniom skargi, z akt sprawy wynika przeznaczenie środków publicznych gminnych (Gminy B.) na budowę ulicy, co stanowi warunek z art. 143 ust. 1 u.g.n. Zgodzić się należy z Kolegium, że wystarczające do ustalenia tego faktu jest wskazanie inwestora oraz załączony do akt kosztorys (pismo z [...] marca 2017 r., k. 59 akt adm.). Poza sformułowaniem zarzutu w tym zakresie skarżący nie przedstawili żadnych okoliczności podważających to ustalenie, jak również nie wynikają z akt sprawy jakiekolwiek okoliczności wskazujące, że nie były to środki publiczne- gminne. Z kolei brak załączenia do akt projektu budowlanego jest bez znaczenia dla wyniku sprawy niniejszej, skoro znajdują się w aktach decyzje zrid stanowiące pozwolenia na budowę i rozbudowę ulicy P. dokumentujące podstawę prawną prowadzenia robót budowlanych, podmiot inwestorski oraz zakres robót. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi o zrealizowaniu remontu a nie budowy (rozbudowy) ulicy. Kwalifikacja robót budowalnych prowadzonych w wyniku wskazanych wyżej decyzji o realizacji inwestycji drogowej była już wielokrotnie przedmiotem oceny tutejszego sądu. Z jednoznacznie sformułowanego przez sąd w tych sprawach stanowiska, które skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela, wynika że zrealizowano budowę a nie remont (zamiast wielu vide np. II SA/Bk 850/19, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt budowy (rozbudowy) ulicy P. wynika nadto wprost z opisanego wyżej procesu inwestycyjnego, treści wydanych decyzji z.r.i.d. zezwalających na budowę i rozbudowę ulicy, protokołu odbioru robót i podjętych przez inwestora działań zmierzających do legalnego przystąpienia do użytkowania wybudowanej ulicy. Należy wskazać, że "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, dalej: u.d.p.). Przez "budowę drogi" rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). Zatem rozbudowa drogi jest również jej budową. Z opisu zakresu wykonanych robót budowlanych, realizujących ustalenia decyzji z.r.i.d., wprost wynika że w ramach robót budowlanych objętych pozwoleniami wykonano: nawierzchnię jezdni, chodników, zjazdów, zmianę promienia łuku poziomego, wprowadzono załamania trasy, wybudowano opaskę z lewej strony jezdni a także doszło do przejęcia części działek w związku ze zmianą szerokości pasa drogowego. Prace budowlane prowadzone były w granicach pasa drogowego wyznaczonego przez działki przejęte na rzecz Gminy celem poszerzenia pasa, w tym działkę nr [...] przejętą od skarżących. Przy czym istnienie wcześniej ulicy P. jako drogi publicznej nie oznacza, że nie doszło do budowy (rozbudowy) drogi. Ciąg komunikacyjny, nawet zaliczony do dróg publicznych, póki nie jest urządzony technicznie i nie odpowiada warunkom technicznym, jakim drogi danej klasy technicznej powinny odpowiadać, nie może być traktowany jako droga w pełni wybudowana. Nie można zatem pominąć tego, że przed realizacją robót budowlanych objętych opisanymi decyzjami z.r.i.d., nawierzchnia ulicy P. była w złym stanie technicznym (w zależności od miejsca występowała droga gruntowa lub kostka kamienna). Na wysokości obydwu nieruchomości skarżących (działki nr [...]i [...]) występował bruk z kamieni polnych bez ciągów pieszych w stanie technicznym poniżej średniego – około 20 % ulicy P. (vide wyjaśnienia rzeczoznawcy w piśmie z [...] września 2019 r., k. 191 akt adm., ale także powszechnie dostępne dane na stronie [...] - ortofotomapy). Stan i wygląd ulicy przed realizacją robót budowlanych bardziej wpisywał się w krajobraz wiejski a nie miejski. Nie mamy zatem do czynienia z remontem ulicy (który polega na odtworzeniu stanu pierwotnego) ale z jej budową wraz z wykonaniem ciągów pieszych, zjazdów, nowej nawierzchni, oświetlenia i infrastruktury. Zarzutom skargi o zrealizowaniu remontu przeczy wprost treść dokumentacji budowlanej, prawidłowo oceniona przez organy jako dowodząca wybudowania ulicy P. na odcinku od ulicy D. do ulicy [...]. Także z dokumentacji tej wynika zrealizowanie infrastruktury towarzyszącej drodze, w tym rozebranie dotychczasowej i wykonanie nowej (vide k. 46-49 akt adm. oraz treść decyzji z.r.i.d. wydanych dla inwestycji). Organ pierwszej instancji wszczął również postępowanie (w grudniu 2018 r.) przed upływem trzech lat od stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi (9 lutego 2017 r.). Zdaniem składu orzekającego, organy prawidłowo również przyjęły, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżących wskutek wybudowania ulicy P., jeśli chodzi o działkę nr [...], natomiast taki wzrost nie nastąpił jeśli chodzi o działkę nr [...] i w tym zakresie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości nieruchomości stwierdza rzeczoznawca majątkowy, określający porównawczo wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej lub wybudowanej drogi oraz po stworzeniu warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej lub wybudowanej drogi (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Operat szacunkowy rzeczoznawcy jest opartym na wiadomościach specjalnych dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., podlegającym – jak każdy inny dowód – swobodnej ocenie organu, zawsze jednak przez pryzmat reguł sporządzania wyceny określonych w u.g.n. oraz akcie wykonawczym - rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., poz. 2109). Z ustawowych reguł sporządzania wyceny nieruchomości wynika, że to rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Przeznaczenie nieruchomości wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a gdy go brak – z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy, a gdy takiego studium lub decyzji o warunkach zabudowy brak dla danego terenu – z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n.). Zgodnie z § 3 i § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości, co jest poprzedzone analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszu oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, korygowania ceny średniej oraz metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Nieruchomością podobną jest taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Z § 40 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny wynika, że przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 i art. 146 ust. 3 u.g.n., nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 146 ust. 3 u.g.n.). Jak wynika ze złożonych operatów szacunkowych, w których odrębnie wyceniono działki nr [...] o pow. 0,0397 ha i nr [...] o pow. 0,1149 ha (leżące po dwóch stronach ulicy P.), rzeczoznawca wybrał do wyceny podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Poddał analizie rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dokonując monitoringu i analizy tendencji rynkowych na rynku obrotu takimi nieruchomościami w okresie od 2016 r. do IV kwartału 2018 r. W wyniku badania rynku lokalnego rzeczoznawca przygotował próbę reprezentacyjną transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi jako przedmiotu prawa własności, położonymi na obszarze rynku lokalnego o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Mając na uwadze cel wyceny i wyniki analizy, rzeczoznawca dokonał podziału transakcji nieruchomościami na dwie grupy tj. nieruchomości przed stworzeniem możliwości korzystania z drogi (12 transakcji) oraz po stworzeniu warunków do korzystania z drogi (20 transakcji). W wyniku analizy i porównania cen nieruchomości podobnych rzeczoznawca przyjął, że wartość nieruchomości skarżących przed wybudowaniem ulicy P. wynosiła dla działki nr [...]- 124 261 zł a po wybudowaniu ulicy – 131 804 zł, co stanowi o wzroście 7 543 zł, zaś dla działki nr [...] wartość ta wynosiła w tych dwóch momentach tyle samo – 309 081 zł, co nie dowodzi wystąpienia wzrostu wartości. Wbrew zarzutom skargi, treść poprawionych operatów szacunkowych, w powiązaniu z treścią złożonych przez rzeczoznawcę odpowiedzi na pytania organu, pozwalała organom na uznanie operatów za prawidłowe pod względem formalnym oraz wiarygodne merytorycznie. Przyjęcie do porównań nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, było właściwe. Obie wyceniane nieruchomości są bowiem - jak wynika z treści operatów szacunkowych - położone na obszarze ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku (rejon ulicy Dolistowskiej i ulicy Pieczurki) – uchwała Rady Miasta B. z 25 kwietnia 2016 r. nr XXII/323/16 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 2239), na terenie przeznaczonym wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (obszar o symbolu 1MN dla działki nr [...], obszar o symbolu 2MN dla działki nr [...]). Zabudowania jako części składowe nieruchomości nie mogły - w świetle § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny - podlegać wycenie dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi. Nadto, nieruchomości skarżących w sprawie niniejszej mają jednorodne przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i dla potrzeb ich wyceny wykorzystanie do porównań transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, było prawidłowe. Nie zasługują na podzielenie zarzuty skargi dotyczące braku rzetelnej oceny w zakresie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości (wobec braku sporu między stronami odnośnie braku wzrostu wartości działki nr [...] i umorzenia postępowania w tym zakresie należy uznać, że ww. zarzut dotyczy wyłącznie działki nr [...]). Zdaniem sądu, przedłożone operaty są zupełne, logiczne i wiarygodne oraz sporządzone zgodnie z przepisami prawa. Lektura treści operatów, w szczególności operatu odnoszącego się do działki nr [...], pozwala skontrolować tok myślowy rzeczoznawcy, choć istotnie tabelkowa technika porównawcza na pierwszy rzut oka może się wydawać nieczytelna. Analiza treści sporządzonych opinii, w szczególności rozważań na s. 21-24 operatu, uprawnia do wniosku że wykonane porównania i obliczenia uwzględniają cechy nieruchomości wycenianej i porównawczych. Wszystkie analizowane nieruchomości zostały scharakteryzowane pod względem dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej, odległości od centrum miasta, dworca PKP, kształtu działki, położenia. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie poddali prawidłowości operatów ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Poprawność formalną operatów potwierdziła ocena ich przydatności dowodowej od strony formalnej, włączona do akt administracyjnych. Strona kwestionująca prawidłowość oceny wiarygodności operatu szacunkowego, powinna wykazać jego niezgodność z zasadami wyceny nieruchomości, przy czym zawsze winna to uczynić w nawiązaniu do okoliczności faktycznych danej sprawy. Tego skarżący w sprawie skutecznie nie uczynili. Sąd nie podziela zarzutu skargi, powtórzonego na rozprawie, jakoby nie nastąpił wzrost wartości działki nr [...], a jej wartość mogła nawet zmaleć przez pozbawienie wjazdu na działkę wskutek realizacji inwestycji. Na s. 19 operatu rzeczoznawca wskazał, że "wybudowano wjazd od ulicy P.". Na skutek zgłoszonych w toku postępowania zastrzeżeń uzyskano dodatkowe wyjaśnienia od Zarządu Dróg Miejskich w B. (pismo z [...] września 2019 r., k. 193 akt adm. wraz z dokumentacją zdjęciową) oraz rzeczoznawcy majątkowego (pismo z [...] września 2019 r., k. 191 akt adm.). Wynika z nich, że z uwagi na szczególne położenie działki nr [...](na skrzyżowaniu ulic D. i P.) wykonano wjazd w miejscu istniejącej bramy wjazdowej, a brak możliwości zmiany jego położenia był warunkowany właśnie położeniem nieruchomości, co "konsultowano i ustalono z Zainteresowanym". Potwierdza to dokumentacja zdjęciowa wykonana przez ZDM, jak również zdjęcia (ortofotomapy) z poszczególnych lat powszechnie dostępne na stronie gisbialystok.pl (w swej treści identyczne jak zdjęcia znajdujące się w operacie szacunkowym). Istotnie wynika z nich szczególne położenie wjazdu. Nie zmienia to faktu, że faktycznie wjazd został urządzony o tej samej szerokości (vide wyjaśnienia k. 130 akt adm.), zaś możliwość jego wykorzystywania jest identyczna jak przed wybudowaniem drogi, na rzecz której odjęto od skarżących zaledwie niewielki fragment gruntu od strony ulicy P.. Wartość nieruchomości wzrasta nie tylko wtedy, gdy nieruchomość na skutek stworzenia warunków do korzystania z drogi uzyskuje możliwość wjazdu ale i wówczas, gdy bez faktycznej zmiany warunków wjazdu na nieruchomość parametry techniczne bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością drogi ulegają podwyższeniu na skutek budowy drogi, co ma miejsce w niniejszym przypadku. Jeśli zaś chodzi o urządzenie przejścia dla pieszych i postawienie słupków oraz oznakowania, to pozostaje to bez znaczenia dla wzrostu wartości nieruchomości. Przejście dla pieszych nie koliduje z wykonanym zjazdem, co dokumentują zdjęcia na k. 192 akt adm., podobnie jak i oznakowanie pionowe. Słupek pod tabliczkę orientacyjną jest przenoszalny, co wynika wprost z wyjaśnień uzyskanych przez rzeczoznawcę majątkowego (k. 130 akt adm.). Jak trafnie wskazało Kolegium, kwestie związane z organizacją ruchu (zatrzymania się przy skrzyżowaniu) regulują przepisy Prawa o ruchu drogowym, co również zostało wyjaśnione w trakcie postępowania (pismo ZDM z [...] września 2019 r.). Bezpodstawny jest zarzut dotyczący nieuwzględnienia zmniejszonej powierzchni nieruchomości. Rzeczoznawca przedmiotem wyceny uczynił działkę nr [...]powstałą z podziału, trafnie pomijając powierzchnię sprzed podziału będącą przedmiotem odrębnej własności (gminnej i wchodzącej w skład drogi publicznej). Nie ulega też wątpliwości, że w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywało prawo miejscowe przewidujące stawkę procentową opłaty adiacenckiej - przywołana w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji uchwała Rady Miasta Białystok nr XXXIV/377/12 z 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (ówcześnie według Dz. Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 2732), przewidująca 50 % stawkę opłaty adiacenckiej (§ 12 ust. 1). Nie ulega również dla sądu wątpliwości, że prawidłowo zastosowano przepis art. 105 § 1 K.p.a. odnośnie działki nr [...]. Brak ustalenia wzrostu jej wartości skutkował bezprzedmiotowością postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w tej części zainicjowanej z urzędu sprawy. Reasumując, prawidłowo organy obu instancji uznały w świetle zebranego materiału dowodowego, że zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Z tych przyczyn skargę jako niezasadną sąd oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.