II SA/Bk 234/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W piśmie z [...] grudnia 2019 r. A. R. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku inwentarskiego - obory, zlokalizowanego na działkach ozn. nr geodezyjnym [...], położonych w G. przy ul. [...]. W odpowiedzi w piśmie z [...] stycznia 2020 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że inwestorzy, tj. B. i G. K. uzyskali pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu decyzją z [...] października 2019 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r. nr [...]. Następnie w piśmie z [...] stycznia 2020 r. A. R. wniosła ponaglenie na działania organu powiatowego, wskazując że wydane pozwolenie na użytkowanie jest nieważne z uwagi na fakt wniesienia skargi do sądu administracyjnego skargi na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego obiektu. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia bezczynności organu stopnia powiatowego, uznając ponaglenie za nieuzasadnione. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania ww. budynku inwentarskiego, w uzasadnieniu wskazując na brak podstaw do prowadzenia postępowania z uwagi na udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożyła A. R. wskazując, że decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji ww. obiektu jest nieprawomocna, gdyż została zaskarżona do sądu administracyjnego. Dlatego też decyzja ta nie mogła stanowić podstawy do udzielenia pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że art. 16 K.p.a. wprowadza pojęcia ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnej. Decyzja organu odwoławczego, od której nie służy odwołanie jest ostateczna. Decyzja taka nie jest decyzją prawomocną, gdyż prawomocność decyzji dotyczy tylko takich, których nie można zaskarżyć do sądu. Jednakże nie oznacza, to że wniesienie skargi do sądu automatycznie wstrzymuje wykonanie ostatecznej decyzji, albowiem przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przewidują szczególny tryb postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji objętej skargą. W sprawie niniejszej nie zostało wstrzymane wykonanie decyzji z [...] sierpnia 2019 r. wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a zatem inwestorzy mogli na podstawie decyzji ostatecznej wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie - które ostatecznie uzyskali. Dlatego też brak było przeszkód do rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2019 r., złożonego przez B. i G. K. o udzielenie pozwolenia na użytkownie, które na podstawie ostatecznej decyzji z [...] listopada 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] października 2019 r. inwestorzy uzyskali. Tym samym brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obory - skoro inwestorzy takie pozwolenie na użytkowanie posiadają. Dlatego też zasadnym jest w niniejszej sprawie zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., gdyż przedmiotowa obora użytkowana jest legalnie, tj. zgodnie z udzielonym pozwoleniem na użytkowanie. Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniosła A. R. i zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy bezpodstawnie wydanego postanowienia którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obory przez inwestorów na podstawie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie według art. 16 § 3 K.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 a także art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przy wydaniu decyzji z [...] listopada 2019 r. o pozwoleniu na użytkowanie obory po dokonaniu kontroli budowy obory według zawiadomienia z [...] sierpnia 2019 r. na podstawie art. 61 § 1 oraz art. 79 § 1 K.p.a. zamiast na podstawie art. 79 § 2 K.p.a. Skarżąca zarzuciła, że w trakcie tej kontroli dokonano odbioru nielegalnie zainstalowanego zbiornika na nieczystości bytowe, co jest niezgodne z § 9 ust. 3 pkt 5 w zw. z § 17 pkt 6 i § 20 ust. 1 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., zgodnie z którym taki zbiornik może być lokalizowany wyłącznie na terenach gdzie nie ma sieci kanalizacyjnej, natomiast w rejonie inwestycji jest kanalizacja; - art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, polegające na nieprzeprowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego kontroli przedłożonego projektu budowlanego w zakresie zgodności projektowanego zbiornika na nieczystości ciekłe, stanowiącego część zamierzenia z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie jest mowa w § 17 pkt 6, że odprowadzanie ścieków ustala się do istniejącej kanalizacji; - art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny i błędnie udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w sytuacji gdy wszystkie roboty budowlane na dzień wydania zaskarżonej decyzji zostały wykonane, o czym świadczy złożony do organu nadzoru stopnia podstawowego w dniu [...] września 2018 r. przed wydaniem wyroku WSA w tej sprawie, wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie, co oznacza że powinno mieć miejsce tylko zatwierdzenie projektu budowlanego. Nie było również potrzeby wnioskować do sądu o wstrzymanie wykonania jakiejkolwiek decyzji ponieważ budowa obory jest dawno zakończona. Bezzasadnie tę kwestię podniósł organ odwoławczy w kwestionowanym postanowieniu; - art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, polegające na braku analizy w zakresie odprowadzania wód opadowych i tym samym nie ustalenie czy wody opadowe wraz z zanieczyszczeniami z obory nie zalewają działki sąsiedniej nr [...] zabudowanej w odległości 11 m, położonej około 1,5 m niżej – a zalewają; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez utrzymanie w mocy kolejnych decyzji i postanowień organu pierwszej instancji w sytuacji niewłaściwie przeprowadzonych kontroli prawidłowości wydanych decyzji przez organ powiatowy, podczas gdy wykazane uchybienia wykluczają wydanie tych decyzji czy postanowień o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na użytkowanie obory. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 31 marca 2020 r. skarżąca podtrzymała w całości swoją skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest kwestia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności użytkowania budynku inwentarskiego - obory, zlokalizowanego na działkach ozn. nr geodezyjnym [...], położonych w G. przy ul. [...]. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, należało uznać że odpowiada ono prawu. Przy czym skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (...). Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 K.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Ustawodawca w regulacji tej wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Generalnie w orzecznictwie przyjmuje się, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (vide: wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14; pub. CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone postanowienie z [...] lutego 2020 r. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] stycznia 2020 r., nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie. Kontrolowane przez sąd postępowanie zainicjowane zostało żądaniem skarżącej – A. R. zawartym we wniosku z [...] grudnia 2019 r. dotyczącym wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku inwentarskiego - obory, zlokalizowanego na działkach ozn. nr geodezyjnym [...], położonych w G. przy ul. [...]. Zdaniem sądu, trafnie uznały organy nadzoru budowlanego w rozstrzyganej sprawie, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania "z innych przyczyn" może być funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na użytkowanie. Decyzja ta, jest wydawana na podstawie art. 59 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Jej podjęcie następuje po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym (vide: wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., II OSK 1628/17, LEX nr 2491785). Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (vide: wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., II OSK 807/16, LEX nr 2446397). Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (niejako "zaświadczającej" o legalności obiektu) uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem spornego obiektu budowlanego. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że proces inwestycyjny związany z realizacją przez inwestorów B. i G. K. budynku inwentarskiego - obory, zlokalizowanego na działkach ozn. nr geodezyjnym [...] położonych w G. przy ul. [...] pod względem formalnoprawnym został zakończony. Powyższe potwierdzone zostało decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] października 2019 r. utrzymaną w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] października 2019 r. na podstawie której inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie tego obiektu. Legalności kwestionowanego postanowienia nie podważa stanowisko skarżącej zgodnie z którym wydane pozwolenie na użytkowanie jest nieważne z uwagi na fakt wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego obiektu. Odnosząc się do tego należy wyjaśnić czym jest ostateczność i prawomocność decyzji. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Natomiast zgodnie z art. 16 § 3 K.p.a. decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Powyższe oznacza, że decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r., jako wydana przez organ odwoławczy od której nie służyło już odwołanie w administracyjnym toku instancji jest decyzją ostateczną. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Jako, że wniesiono od niej skargę do sądu administracyjnego nie jest przy tym decyzją prawomocną. Nie oznacza to jednak, że brak prawomocności tej decyzji czyni nieważnym wydane na jej podstawie pozwolenie na użytkowanie. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję nie skutkuje automatycznie wstrzymaniem jej wykonania. Temu celowi służy instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uregulowana w art. 61 P.p.s.a. Tymczasem decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. nie została wstrzymana ani przez organ, ani przez sąd. Stąd też okoliczność zaskarżenia jej do sądu nie miała wpływu na jej wykonanie jako decyzji ostatecznej. Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty dotyczące legalności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Kwestia zgodności z prawem tych decyzji pozostawała poza granicami niniejszej sprawy i dlatego też nie mogła stanowić przedmiotu rozpoznania orzekających w sprawie organów administracji, ani też sądu, który oceniał wyłącznie prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania w zakresie wynikającym z treści przepisu art. 61a § 1 K.p.a. Reasumując sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych przez skarżącą przepisów prawa, w tym procesowego. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Mając na względzie powyższe skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.