II SA/Bk 235/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Lewkowicz, Sędziowie NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2004 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. ustalił w toku postępowania administracyjnego, że J. P. od miesiąca lipca 2003 r. prowadził na swej działce we wsi S. W. gm. K. rozbudowę obory bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbudowa obory polegała na budowie dodatkowego budynku o wymiarach 19.80 m x 5.20 m połączonego z istniejącą oborą oraz budynku o wymiarach 11.20 m x 5.0 m w części istniejącej stodoły. Podczas kontroli stwierdzono wykonanie fundamentów, ściany przyziemia, więźby dachowej wraz z pokryciem i ociepleniem dachu wełną mineralną, posadzki wraz z kanałem na gnojowicę i ustawieniem stanowisk. W następstwie powyższego postanowieniem z dnia [...].09.2003 r. organ nadzoru budowlanego nakazał wstrzymanie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 26.09.2003 r. następujących dokumentów: - zaświadczenia z Urzędu Gminy K. o zgodności rozbudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego, samowolnie rozbudowanej obory wraz z opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczegółowymi, - opinii technicznej zawierającej ocenę stanu technicznego samowolnie rozbudowanej obory, - zaświadczenia stwierdzającego wpis autora w/w dokumentacji na listę członków Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. W postanowieniu poinformowano także inwestora, że uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót będzie możliwe po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, której wysokość zostanie ustalona odrębnym postanowieniem. Wobec niewykonania w wyznaczonym terminie nałożonych na inwestora obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. decyzją z dnia [...].10.2003 r. Nr [...] powołując przepis art. 48 ust 1 i ust 4 ustawy - Prawo budowlane, nakazał J. P. rozebrać dobudowaną część do istniejącej obory oraz rozebrać zaadaptowaną oborę w części istniejącej stodoły. Od decyzji tej J. P. złożył odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Po rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy decyzją z dnia [...].12.2003 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, iż przed przystąpieniem do rozbudowy obory J. P. nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia, przez co naruszył art. 28 ustawy Prawa budowlanego. Inwestor otrzymał szansę zalegalizowania dokonanej przez niego samowoli pod warunkiem spełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia [...].09.2003 r., jednak z szansy tej nie skorzystał. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący argumentował, iż w dniu 07.07.2003 r. złożył wniosek do Wójta Gminy w K. o wydanie pozwolenia na rozbudowę obory i zbiornika na gnojówkę. Od pracownika Urzędu Gminy prowadzącego sprawy pozwoleń na budowę otrzymał - jak się później okazało - błędną informację, że może przystąpić do budowy, a w między czasie otrzyma pozwolenie na budowę. Będąc więc przekonany o uzyskaniu rzetelnej informacji przystąpił do budowy. Po raz pierwszy skarżący dowiedział się, że nie powinien wszczynać robót budowlanych zanim nie dostanie pozwolenia na budowę w czasie oględzin przeprowadzonych przez pracownika nadzoru budowlanego. Skarżący nie złożył dokumentów, do czego zobowiązał go organ administracyjny postanowieniem z dnia [...].09.2003 r., ponieważ nie miał kwoty 15.000 zł. Według skarżącego, ustawodawca nowelizując przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, złagodził samowolę budowlaną wprowadzając legalizację - z tym, że organ stosujący prawo winien rozsądnie nakładać na obywatela obowiązki. Kwota 15.000 złotych jest bardzo wysoka, a termin jej wpłaty jest bardzo krótki. J. P. podniósł, że jako rolnik zbiera taką kwotę cały rok. Sytuacja gospodarcza w rolnictwie jest bardzo trudna, a susza w latach 2002 i 2003 sytuację tą pogorszyła. Skarżący ma zaciągnięte kredyty inwestycyjne na hodowlę, zakup ziemi i budowę, ma duże trudności z ich spłatą. Jego zdaniem, środki do wyeliminowania samowoli budowlanej muszą być stosowane zgodnie z zasadą proporcjonalności zawartą w art. 2 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Jeśli skarżącemu dano szansę legalizacji - jak podkreślono w uzasadnieniu decyzji organu II instancji - to stawiane warunki legalizacji powinny być możliwe do wykonania. Skarżący podkreślił też, iż złożył do Urzędu Gminy w K. dokumentację techniczną. Nie ma żadnego zagrożenia interesu publicznego, budowa nikomu i niczemu nie zagraża. W odpowiedzi P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał argumenty zawarte w wydanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Działalność administracji poddana została kontroli sądownictwu administracyjnemu, jednak sprawując tę kontrolę sądy administracyjne badają, czy zaskarżony akt lub czynność są zgodne z przepisem prawa - art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Co do zasady wyłączona jest więc w tym zakresie możliwość odwoływania do takich kryteriów oceny wydawanych aktów administracyjnych, jak: słuszność, celowość, czy zgodność z zasadami współżycia społecznego. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - art. 6 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja administracyjna może być uznana za zgodną z prawem, jeśli została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Obowiązujące przepisy prawa wyznaczają więc granice uprawnień lub obowiązków podmiotu stosunku administracyjno-prawnego. Organ administracyjny jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do orzekania o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania tylko w takim zakresie, jaki wynika z przepisów prawa. Zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2002 r., Nr 106 poz. 1126 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi żadnych wątpliwości, iż przeprowadzone przez J. P. roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, którego jednak inwestor nie otrzymał. W świetle przywołanego przepisu w niniejszej sprawie nie mogą być brane pod uwagę przywołane przez skarżącego okoliczności, że w dniu 07.07.2003 r. wystąpił on z wnioskiem do Wójta Gminy K. o wydanie pozwolenia na budowę, a od urzędnika prowadzącego sprawy pozwoleń na budowę otrzymał informację, iż "może przystąpić do budowy a w między czasie uzyska pozwolenie". Rozpoczęcie wymagających pozwolenia na budowę prac bez ostatecznej w tym zakresie decyzji właściwego organu stanowi samowolę budowlaną. O tym, iż dokonana rozbudowa obory była samowolą budowlaną, przyznaje również sam skarżący. Nie godzi się on natomiast z zaproponowanym przez organy nadzoru budowlanego sposobem legalizacji rozpoczętej inwestycji, i to w istocie stanowi przedmiot sporu niniejszej sprawy. Trafnie skarżący zauważa, że ustawodawca nowelizując przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane (ustawa dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. Nr 80, poz. 718), złagodził skutki samowoli budowlanej. W obowiązującej od 11.07.2003 r. regulacji odstąpiono od bezwzględnego nakazu dokonywania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ustawodawca zastrzegł jednak, iż legalizacja samowoli budowlanej będzie możliwa po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Należą do nich przedstawienie odpowiednich zaświadczeń i dokumentacji budowlanej oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej – art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza między innymi przepisów techniczno-budowlanych, organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić procedurę legalizacji samowoli budowlanej. Tak też w przedmiotowe sprawie postąpił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M., który postanowieniem z dnia [...].09.2003 r. nakazał J. P. wstrzymanie robót budowlanych, a jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 26.09.2003 r. wymaganych do zalegalizowania budowy dokumentów. Obowiązku tego inwestor nie wypełnił, co również nie budzi w sprawie żadnych wątpliwości. Skarżący podnosi, iż dokumentów tych nie złożył, bowiem nie miał wówczas kwoty 15.000 zł na opłatę legalizacyjną. W pierwszym rzędzie należy jednak podkreślić, iż wspomnianym postanowieniem z dnia [...].09.2003 r. organ nadzoru budowlanego nie wyznaczył jeszcze inwestorowi opłat legalizacyjnej. Postanowienie to - zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy, dotyczyło jedynie obowiązków dokumentacyjnych. Dopiero po spełnieniu tych obowiązków przez inwestora i zbadaniu zgodności przedłożonych dokumentów, w następnym etapie organ wydaje odrębne postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej – art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W niniejszej sprawie wobec faktu, iż J. P. nie wypełnił obowiązków dokumentacyjnych do etapu ustalenia opłaty legalizacyjnej nie doszło. Odnosząc się jednak do kwestii wysokości spodziewanej przez inwestora opłaty należy podkreślić, iż obowiązujące w tym okresie przepisy nie pozwalały organom na jej miarkowanie z uwzględnieniem innych, niż ustawowych kryteriów. Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 "f" ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość kary, o której mowa w art. 59 "f" ust. 1 zależała z kolei od ustalonej przez ministra właściwego do spraw budownictwa stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28.06.2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132), stawka (s) określona została na poziomie 300 zł (obecnie już w samej ustawie - Prawo budowlane stawkę tę przyjęto na poziomie 500 zł.). Przy pozostałych współczynnikach "w" i "k" w wysokości 1 (co wynika z załączonej do ustawy tabeli) – pięćdziesięciokrotność stawki wyniesie 15.000 zł. W świetle obowiązującego wówczas prawa ustawodawca nie dał więc organom administracyjnym możliwości dokonywania w tym zakresie odstępstw, w tym orzekania w drodze uznania administracyjnego w oparciu o przesłanki słuszności, celowości, czy też proporcjonalności. W sprawie niniejszej Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy nadzoru budowlanego, co w świetle art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) uzasadnia oddalenie skargi.-