II SA/Bk 237/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Starosta Ł. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Pana W. K. o wypłatę odszkodowania za część działki oznaczonej nr [...] położonej w obrębie ul. Z. i Ks. J. I. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. Nr [...], od której Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w B. wyrokiem z dnia [...] maja 2000 r. sygn. akt SA/Bk 1406/99 oddalił skargę, Prezydent Miasta Ł. odmówił zwrotu na rzecz M. K., J. K., M. Z., M. J. F., W. K. i W. P. K. wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] o pow. [...] ha położonej w Ł. przy ul. Z., wchodzącej obecnie w skład działki o nr [...] i [...]. Organ wskazał, że z przywołanego we wniosku przepisu (art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) oraz całego rozdziału 6 wymienionej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wywieść, że byłemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości przysługuje odszkodowanie za grunty, których nie można zwrócić. Brak jest zatem podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w drodze postępowania administracyjnego. W związku z powyższym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 kpa należało je umorzyć. Zaznaczył, że główną przesłanką do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości we wcześniejszym postępowaniu był fakt, że grunt ten był przekazany w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w Ł. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 229 w/w ustawy). Jeżeli wnioskodawca uważa, że przedmiotowy grunt został zbyty (przekazany w użytkowanie wieczyste) z naruszeniem przepisów art. 34 ust. 1-5 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to przysługuje mu odszkodowanie na podstawie art. 36 tejże ustawy. Jednakże odszkodowania takiego można dochodzić na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym. Z powyższą decyzją nie zgodził się W. K. i złożył odwołanie. Zarzucił decyzji sprzeczność z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w B. z dnia [...] maja 2000 r., którego treść konkluzji uzasadnienia jednoznacznie wynika, że uczestnicy postępowania mogą dochodzić odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, albowiem została ona użyta na inne cele niż w decyzji o wywłaszczeniu tej części nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie administracyjne, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Bezprzedmiotowość zachodzi między innymi wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź brak jest podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy. Organ stwierdził, że wskazywany we wniosku art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi o konieczności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku użycia jej na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, natomiast nie daje podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania w razie użycia tej nieruchomości na inny cel. Organ podkreślił, że sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości została odmownie załatwiona w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w B. z dnia [...] maja 2000 r. sygn. akt SA/Bk [...]. Treść uzasadnienia tegoż wyroku, wbrew twierdzeniom strony nie stanowi żadnej podstawy prawnej żądania wypłaty odszkodowania z tytułu braku możliwości zwrotu tej nieruchomości. Na powyższą decyzję W. K., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucają naruszenie prawa materialnego w postaci art. 64 Konstytucji RP oraz art. 136 ust. 1 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów prawa administracyjnego – art. 7, 8, 10 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, zarzuca sprzeczność zaskarżonej decyzji z konkluzją prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w B. z dnia [...] maja 2000 r., z którego treści uzasadnienia wynika, że uczestnicy postępowania mogą dochodzić odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, albowiem została ona użyta na inne cele niż w decyzji o wywłaszczeniu tej części nieruchomości. Zdaniem skarżącego zostało naruszone prawo własności zapewnione każdemu obywatelowi RP w art. 64 Konstytucji RP. Bezspornym w sprawie jest, że część wywłaszczonej nieruchomości działki nr [...] o powierzchni [...] ha, której cel nie został zrealizowany, nieruchomość stała się zbędna, a spółdzielnia mieszkaniowa na rzecz, której orzeczono wywłaszczenie zbyła prawo wieczystego użytkowania na rzecz firmy komercyjnej w zakresie obrotu nieruchomościami, uzyskując znaczną korzyść finansową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne bądź przepisy postępowania administracyjnego. Zgodzić się należy z Wojewodą P., iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w zakresie objętym żądaniem W. K. o wypłatę odszkodowania za część działki oznaczonej nr [...] położonej w obrębie ul. Z. i Ks. J. I w Ł.. Zgodnie z art. 105§1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jedną z przesłanek bezprzedmiotowości postępowania jest brak podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia określonej sprawy, przez co należy rozumieć brak przepisu powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący w złożonym wniosku jako podstawę wypłaty odszkodowania wskazał art. 136 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia [...] maja 2000 r. sygn. akt SA/Bk [...]. W ocenie Sądu żadna ze wskazanych podstaw nie daje Skarżącemu uprawnienia do żądania wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która została użyta na inne cele niż w decyzji o wywłaszczeniu tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z powyższego przepisu wynika konieczność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku użycia jej na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, nie stanowi zaś sam w sobie podstawy do ustalenia odszkodowania w razie użycia tej nieruchomości na inny cel. Sprawa dotycząca zwrotu spornej nieruchomości została zakończona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 1999 r. Nr [...], w której odmówił zwrotu na rzecz M. K., J. K., M. Z., M. J. F., W. K. i W. P. K. wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] o pow. [...] ha położonej w Ł. przy ul. Z., wchodzącej obecnie w skład działki o nr [...] i [...]. Podstawą do nieuwzględnienia żądania zwrotu tejże nieruchomości był fakt, że grunt ten był przekazany w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w Ł. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 maja 2001 r. sygn. akt 2572/99 (LEX nr 54754) roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (żądanie zwrotu nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w ww. art. 229 i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ustawy. Stwierdzić zatem należy, iż błędne jest stanowisko strony skarżącej, jakoby organy administracji w niniejszej sprawie naruszyły przepis art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te nie mogą stanowić podstawy odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości. Jak słusznie wskazał organ I instancji w swojej decyzji, jeżeli Skarżący uważa, iż sporny grunt został zbyty z naruszeniem przepisów art. 34 ust. 1 – 5 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje mu ewentualnie odszkodowanie na podstawie art. 36 tejże ustawy, ale właściwym do jego rozpoznania na ogólnych zasadach jest sąd powszechny. Podstawą dochodzonego odszkodowania nie może być również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w B. z dnia [...] maja 2000 r. sygn. akt SA/Bk [...], w szczególności jego uzasadnienie. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącego z uzasadnienia tegoż wyroku nie wynika, iż uczestnikom postępowania przysługuje odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość użytą na inne cele niż w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd w powoływanym orzeczeniu stwierdził, iż "...roszczenie spadkobierców małżonków K. wygasło w momencie ujawnienia w księdze wieczystej, urządzonej dla wywłaszczonej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego spółdzielni mieszkaniowej, co miało miejsce przed datą zgłoszenia roszczenia o zwrot. Działania podejmowane przez spółdzielnię mieszkaniową w 1998 r. dotyczące zbycia użytkowania wieczystego do części gruntu na rzecz spółki z o.o. [...] nie musiały być uzgadniane ze spadkobiercami byłych właścicieli, gdyż ich roszczenia o zwrot nie mogło być zrealizowane (...). Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być, bowiem oparte jedynie na przesłance zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami co oznacza, że podniesione przez skarżącego naruszenie trybu postępowania przy realizacji zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu może jedynie uzasadniać ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, ale nie może być podstawą faktyczną żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". Oczywistym jest, że powyższy fragment uzasadnienia wyroku nie może stanowić podstawy prawnej jak i faktycznej żądania wypłaty odszkodowania z tytułu braku możliwości zwrotu tej nieruchomości. Sąd w cytowanym wyroku wskazał jedynie, iż Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego mogą ponosić ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą, co nie jest tożsame jak twierdzi pełnomocnik Skarżącego, z koniecznością wypłaty odszkodowania z tytułu braku możliwości zwrotu części nieruchomości przeznaczonej na inny niż w decyzji o wywłaszczeniu cel. Zasady odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa jak i jednostek samorządu terytorialnego za szkody przy wykonywaniu władzy publicznej są uregulowane w art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego. Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona decyzja nie pozostaje w sprzeczności z konkluzją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w B. z dnia [...] maja 2000 r. sygn. akt SA/Bk [...]. W ocenie Sądu bezpodstawny jest również zarzut skargi naruszenia przez organy administracji publicznej w sprawie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Każdy ma prawo do własności i prawo to podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej – art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednakże w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdzie nieruchomość stanowiąca własność spadkodawców Skarżącego została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w 1980 r. zgodnie z decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zatem Skarżący nigdy nie był właścicielem spornej nieruchomości. Nie bez znaczenia jest również fakt, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w 1980 r. a zatem w okresie, kiedy jeszcze nie obowiązywała Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Sąd rozpoznając skargę nie stwierdził podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 10 i 77 Kpa. Podkreślić należy, iż strona skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła, na czym miało polegać naruszenie powyższych przepisów a Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z urzędu nie stwierdził ich naruszenia. Przede wszystkim został zapewniony stronom czynny udział w przeprowadzonym postępowaniu. Organ I instancji zawiadomił wszystkie strony o toczącym się postępowaniu jak i wyznaczył na podstawie art. 10 Kpa termin do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz możliwością zgłaszania ewentualnych żądań. W sprawie organy w prawidłowy sposób zgromadziły i rozpatrzyły również materiał dowodowy, zaś dokonana ocena z pewnością odpowiada kryterium swobodnej oceny dowodów. W świetle powyższych rozważań brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.