II SA/Bk 237/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi I. M. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 326,80 (trzysta dwadzieścia sześć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Wójt Gminy J., w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do działki nr 522, należącej do J.H., a położonej w J. z działkami sąsiednimi nr: [...], [...], [...]/5, [...], [...]. W sprawie rozgraniczenia działki nr [...] została wydana ostateczna decyzja Wójta Gminy w J. z dnia [...].09.2007 r. Nr [...] zatwierdzająca ustalony protokolarnie w toku postępowania rozgraniczającego przebieg granicy pomiędzy przedmiotową działką a działkami nr [...], [...], [...]/5, [...]. Natomiast w dniu 19.06.2007 r. między J.H. właścicielką działki nr [...], a małżonkami K. i J.L.K. -właścicielami działki nr [...] została zawarta ugoda graniczna w trybie art. 31 ust. 4 powołanej wyżej ustawy (k. 1-4). Pismem z dnia 25 stycznia 2009 r. J.H. dokonała w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenia zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w związku z dokonanym rozgraniczeniem jej działki nr [...] położonej w J. Starosta S. , po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu J., gmina J., polegającej na zmianie powierzchni ewidencyjnej działki nr [...] z 0,5100 ha na 0,4901 ha. Od powyższej decyzji odwołanie, do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego w B., wniosła J.H., nie godząc się z jej rozstrzygnięciami. Odwołująca się wniosła o uchylenie niekorzystnej dla niej i niezgodnej ze stanem faktycznym decyzji i zmianę jej w kierunku ustalenia, że należąca do niej działka nr [...] nadal ma powierzchnię 0,5100 ha, nie zaś zaledwie 0,4901 ha, co jest niezgodne ze stanem faktycznym i stanowi ewidentny błąd przeprowadzającego pomiar geodety M.P. Autorka odwołania nadmieniła, że podpisała wyniki pomiarów nie sprawdzając uprzednio ujętych w nich danych, ponieważ nie miała ze sobą okularów, a geodeta wprowadził ją w błąd, nie informując o dokonanych na jej niekorzyść zmianach. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. Nr [...] Wojewoda P. utrzymał mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił przede wszystkim, iż z uwagi na zawarcie przez J.H. ugody zmienił się dotychczasowy przebieg granicy między działkami nr [...] i [...], co zostało udokumentowane na szkicu granicznym (k. 2 akt adm.). Zaszła zatem konieczność ponownego obliczenia pola powierzchni działki nr [...], na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych i wykazania tej powierzchni z dokładnością do 0,0001 ha. W sprawie została sporządzona odpowiednia dokumentacja geodezyjna, w tym wykaz zmian danych ewidencyjnych. Z ww. wykazu zmian danych ewidencyjnych wynika, że zmieniła się powierzchnia działki nr [...] z dotychczasowej 0,5100 ha na nową 0,4901 ha. Wykaz zmian danych ewidencyjnych został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13.08.2007 r. pod nr [...]. Na podstawie wskazanych okoliczności organ na podstawie art. 46 ust. 2 pkt i 2 rozporządzenia Ministra Rozwój Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) dokonał aktualizacji zapisu w operacie ewidencji gruntów obrębu J. dotyczącej powierzchni działki nr [...]. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem J.H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, podnosząc w dalszym ciągu, iż geodeta niewłaściwie dokonał obliczeń powierzchni jej działki, albowiem wcześniej zawarta ugoda z właścicielami działki nr [...] ma wpływu na przebieg granicy z działką nr [...]. Tę ostatnią granicę skarżąca kwestionuje i zarzuca organom, że nie odniosły się do jej wcześniejszych pism. W wyniku uzyskania prawa pomocy, reprezentujący skarżącą pełnomocnik uzupełnił skargę zarzucając zaskarżonej decyzji - naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niedoręczonej stronom, a przez to nieznajdującej się w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy J. znak [...] z dnia [...].09,2007 r. o rozgraniczeniu działek [...] i [...], - naruszenie art. 10 Kpa w toku postępowania dotyczącego zaskarżonej decyzji poprzez nie zawiadomienie skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. - a także naruszenie zasady prawdy materialnej z art. 7 Kpa polegające na uznaniu, że na skutek rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...], w wyniku którego skarżącą będąca właścicielką działki nr [...] przekazała na rzecz działki nr [...] obszar o powierzchni 67,5 m2 i uzyskała od właścicieli działki [...] małżonków J. i K. K. obszar o powierzchni ok. 56,25 m2, doszło do zmiany powierzchni działki nr [...] z 5.100 m2 na 4.901m2. Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego za pomoc prawną udzieloną z urzędu. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzja o rozgraniczeniu nigdy nie została doręczona żadnej ze stron, albowiem w aktach postępowania dotyczącego rozgraniczenia brak jest dowodu potwierdzającego doręczenie tej decyzji stronom. Powyższe powoduje naruszenie przez organy art. art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W trakcie postępowania przed organem odwoławczym skarżąca nie została ponadto zawiadomiona w trybie art. 10 Kpa o możliwości wypowiedzenia się na temat zgromadzonego materiału i możliwości składania wniosków dowodowych. Dokonując dokładnych obliczeń pełnomocnik wskazał, iż wskutek zawarcia ugody przez skarżącą powierzchnia jej działki zmniejszył a się o 11,25 m2, a nie o 199m2, jak obliczył to geodeta. Powyższe uchybienia winny skutkować uchyleniem obu decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu braku doręczenia decyzji rozgraniczeniowej wskazał, iż na k. 18 akt sprawy [...] znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem ostateczna decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Natomiast w operacie technicznym z rozgraniczenia działki nr [...] obręb J. sporządzonym przez geodetę uprawnionego, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 13.08.2007 r., faktycznie nie ma dowodów potwierdzających doręczenie stronom tej decyzji Zwrotne poświadczenia odbioru przedmiotowej decyzji znajdują się w posiadaniu organu, który prowadził rozgraniczenie gruntów i wydał tą decyzję tj. u Wójta Gminy J. - akta postępowania administracyjnego Nr [...]. Odnośnie naruszenia art. 10 Kpa poprzez nie zawiadomienie skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego organ przyznał, iż nie zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co w jego ocenie było uchybieniem nieistotnym na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Organ rozpatrywał bowiem sprawę w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. Odnośnie przyczyn zmiany powierzchni działki nr [...] po dokonanym rozgraniczeniu organ wskazał, że nowy przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] jest konsekwencją zawartej w dniu [...].06.2007 r. pomiędzy J.H. a małżonkami K. i J.L.K. ugody granicznej w trybie 31 ust 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustalono, że w związku z wyżej opisaną zmianą przebiegu granicy miedzy przedmiotowymi działkami uległa zmniejszeniu powierzchnia działki nr [...] o około 55 m2. Natomiast na mocy przepisów § 61 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454). organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zobligowany był do wykazania w operacie powierzchni działek, po dokonanym rozgraniczeniu, obliczonych metodą analityczną podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych działek. W wyniku obliczenia powierzchni działki nr [...] metodą analityczną tj. na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych działek, zmieniła siej powierzchnia z dotychczasowej 0,5100 ha na aktualna 0,4901 ha. Poprzednio powierzchnia działki liczona była metodą mniej dokładną tzw. kombinowaną, wskutek czego mogły powstać aż takie rozbieżności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 12.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej dalej "ustawą" (t.j. Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków stanowi zbiór informacji (podlegający aktualizacji) o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych władających nieruchomościami. Wydane z upoważnienia tej ustawy rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29.03.2001r., zwane dalej "rozporządzeniem" (Dz. U. nr 38, poz. 454) stanowi o tym, że prowadzenie ewidencji polega na jej utrzymaniu w stanie aktualności, t.j. w zgodności z dostępnymi organowi dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Z § 46 rozporządzenia wynika, że aktualizacja danych ewidencyjnych może być wprowadzona (z urzędu lub na wniosek) m.in. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 rozporządzenia). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12.10.2007r. (IIISA/Kr 234/07) "wprowadzenie do ewidencji gruntów danych o przebiegu granic nieruchomości, wynikających z zawartej ugody, ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu, czy prawomocnego orzeczenia sądu, mieści się w kategorii aktualizacji operatu ewidencyjnego w rozumieniu § 45 ust. 1 rozporządzenia...". Sąd w składzie niniejszym popiera ten pogląd zważywszy na okoliczność, że ewidencja gruntów ma wyłącznie charakter informacyjno-techniczny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające (vide: wyroki NSA z dnia 4.03.1999 r. – IISA 17/99; 19.01.1998r. 0 IISA 1231/97). Inaczej mówiąc organ geodezyjny nie może we własnym zakresie tworzyć jakichkolwiek zmian w stanie prawnym nieruchomości, a jedynie je aktualizować na podstawie przedłożonych materiałów źródłowych. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Starosta Powiatowy w S. wydał decyzję z dnia [...].02.2009 r. o zmianie powierzchni ewidencyjnej działki nr [...] z 0,5100 ha na 0,4901 ha, na wniosek skarżącej, ale w oparciu o dokumentację źródłową: operat techniczny z rozgraniczenia, sporządzony przez geodetę M.P., przed którym strony (także skarżąca) podpisały ugodę dotyczącą przebiegu granic, a także dysponował decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...].09.2007r., zatwierdzającą przebieg granicy pomiędzy działką skarżącej nr [...], a działkami innych właścicieli. Organ odwoławczy, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, słusznie zauważył, że przywrócenie w operacie ewidencyjnym dotychczasowej powierzchni działki nr [...] wynoszącej przed ugodą 0,5100 ha wiązałoby się znowu z koniecznością zmiany granic tej działki. Sąd zauważa, że zarzuty skargi, jak też te, wyrażone w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej, zatytułowanym "uzupełnienie skargi" (z 13.08.2009 r.), nie dotyczą naruszenia przez organy przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Istotą skargi jest natomiast, kwestionowanie przez skarżącą ugody granicznej, jak też decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...].09.2007r., zatwierdzającej przebieg ustalonych ugodą granic. Powyższe zarzuty nie mogły być brane pod uwagę przez organy geodezyjne, które (jak wyżej wskazano) mają za zadanie dokonywać zmian w ewidencji na podstawie przedłożonych dokumentów, a nie rozstrzygać na nowo spory graniczne i dokonywać własnych ustaleń, gdyż takie postępowanie wykraczałoby poza kompetencje tych organów. Dysponowanie przez organ geodezyjny odpisem decyzji Wójta J. z dnia [...].09.2007 r. zatwierdzającej rozgraniczenie, z klauzulą ostateczności i potwierdzoną za zgodność z oryginałem – było odpowiednim dokumentem źródłowym do wprowadzenia zmian w ewidencji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie może być uznany za adekwatny do zaskarżonej decyzji. Kwestionowanie przez pełnomocnika skarżącej w tym postępowaniu "nieistnienia" decyzji Wójta Gminy J. z [...].09.2007 r. z powodu jej niedoręczenia skarżącej, nie może skutecznie godzić w zaskarżoną decyzję. Ewentualne wzruszenie decyzji Wójta Gminy J. w innym, nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, zaś ugody granicznej w postępowaniu przed sądem powszechnym mogłoby skutkować w przyszłości kolejna zmianą w ewidencji. Jednakże nie jest spornym, iż żadne postępowanie nadzwyczajne nie toczyło się na datę wydawania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 7 kpa nie jest zasadny. Organ odwoławczy wyjaśnił, dlaczego doszło do zmniejszenia powierzchni działki skarżącej o ok. 55 m2 liczonej na podstawie przedłożonej organowi dokumentacji granicznej. Znalazło to odzwierciedlenie w piśmie z dnia 28.08.2009 r., gdzie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisał metody i zasady obliczenia powierzchni działki nr [...], zaś skarżąca nie przedłożyła kontrargumentów wobec fachowości wyjaśnień organu. Art. 10 kpa został wprawdzie naruszony przez organ II instancji poprzez niezawiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, lecz nie jest to (zdaniem Sądu) uchybienie istotne, wpływające na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, poza oceną tego, które przeprowadził Starosta Powiatowy w S., wydający decyzje pierwszoinstancyjną. Natomiast Starosta S. pismem z dnia [...].01.2009 r. przed wydaniem decyzji powiadomił skarżąca o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, a skarżąca mogła z tego prawa skorzystać. To w interesie strony podnoszącej zarzut naruszenia przepisu art. 10 kpa leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, albowiem sąd każdy przypadek bada indywidualnie (vide: uchwała NSA w Warszawie z dnia 25.04.2005r., sygn. akt FPS 6/04 – ONSA/WSA 2005/4/66). Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego , a tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącej ograniczył się do zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisu art. 10 kpa, nie popierając go żadnymi twierdzeniami i nie przytaczając żadnych okoliczności wskazujących na to, że faktyczne zagwarantowanie skarżącej prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji organu II instancji, wpłynęłoby na podjęcie innej decyzji przez ten organ. W takiej sytuacji nie sposób uznać wskazanego uchybienia organu odwoławczego za istotne w sprawie. Sąd orzekający podziela w tym względzie stanowisko wyrażone w w/w uchwale NSA, a także w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24.04.2008 r. (IISA/Bk 143/08 LEX 500543). Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).