II SA/Bk 24/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej legalności budowy budynku mieszkalnego oddala skargę. II SA/Bk 24/11 UZASADNIENIE Z inicjatywy H. R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. wszczął postępowanie dotyczące zabudowy działki nr [...] w miejscowości S. gm. W. Z uwagi na to, że kontrolą objęto kilka budynków tworzących przedmiotową zabudowę – postępowanie podzielono na kilka części. Co do drewnianego budynku mieszkalnego o wymiarach 13, 14 m x 7, 20 m postępowanie prowadzono pod sygnaturą [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 15 października 2010 r. oględziny działki z udziałem jednego z jej współwłaścicieli A. B. (drugim współwłaścicielem jest I. B.), a następnie postanowieniem z [...] listopada 2009 r. zobowiązał obydwu współwłaścicieli do przedłożenia, w terminie do 01 marca 2010 r. – oceny technicznej obiektu oraz opinii rzeczoznawcy do spraw ochrony przeciwpożarowej w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektu. Inwestor przedłożył ocenę techniczną w dniu 26 lutego 2010 r., natomiast opinię w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku przedłożył w dniu 23 lipca 2010 r., po powtórnym wezwaniu organu. Tę ostatnią przesłano Komendantowi Powiatowemu Państwowej Straży Pożarnej w B. P., który w piśmie z 30 sierpnia 2010 r. ocenił brak występowania zagrożenia przeciwpożarowego ze strony zabudowy działki nr [...]. Decyzją z [...] października 2010 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. odmówił wydania A. B. i I. B. nakazu wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia drewnianego budynku mieszkalnego na działce nr [...] do stanu zgodnego z przepisami. Organ ustalił, że sporny budynek, o wymiarach 13,40 m x 7,20 m posiada betonowy fundament, w jego szczytowej ścianie oddalonej 0,8 m od działki sąsiedniej nr [...] znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 1,m x 1,5 m. Z wyjaśnień L. B., poprzedniego właściciela działki nr [...], wynika że budynek wzniesiono w roku 1970 na podstawie pozwolenia na budowę, którego nie posiada, gdyż nie zostało mu przekazane. Organ ustalił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, z którego wynika obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej, planu realizacyjnego i projektu z wszystkimi rysunkami i naniesionymi zmianami, przez okres istnienia obiektu. Z uwagi na brak takiej dokumentacji w przedmiotowej sprawie, zobowiązano obecnego właściciela budynku do przedłożenia oceny technicznej i opinii w sprawie bezpieczeństwa pożarowego obiektu. Wynika z nich, że budynek jest w średnim stanie technicznym i nadaje się do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem oraz nie stanowi realnego zagrożenia pożarowego dla obiektów na działkach sąsiednich. Stanowisko rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa pożarowego ocenił jako prawidłowe Komendant Powiatowy PSP w B. P. W ocenie organu brak jest podstaw do nakazania wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia drewnianego budynku mieszkalnego na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. R. wskazując, że w opinii dotyczącej bezpieczeństwa przeciwpożarowego uwzględniono odległość spornego budynku od budynku na działce sąsiedniej, a nie od granicy działki. Tymczasem jako właścicielka działki nr [...] była zobowiązywana do przedłożenia opinii przeciwpożarowej, w której uwzględniono odległość ściany jej budynku z otworami okiennymi o wymiarach 0,7 m x 1,1 m do granicy z sąsiednią działką - 1,7m. Nałożono na nią obowiązek wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego i likwidacji otworu okiennego. Wskazała, że doszło do nierównego traktowania obywateli i naruszenia porządku prawnego. Decyzją z [...] listopada 2010 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy zakwestionował, jako niepoparte wystarczającym materiałem dowodowym, ustalenia dotyczące daty wzniesienia drewnianego budynku mieszkalnego i legalności jego wykonania. Wskazał, że należy na tę okoliczność przeprowadzić szersze postępowanie wyjaśniające, włącznie z przesłuchaniem świadków nienależących do rodziny współwłaścicieli działki nr [...], a następnie ocenić zgodność wykonania obiektu z przepisami technicznymi z daty jego wznoszenia, a w przypadku braku tej zgodności – z przepisami obecnie obowiązującymi, przy zastosowaniu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wskazano, że ocena techniczna nie zawiera wyjaśnienia zgodności wykonania obiektu ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno – budowlanymi oraz nie wskazuje czynności, które należałoby wykonać celem jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu II instancji uszło uwadze Inspektora Powiatowego, że sporny obiekt posiada w ścianie szczytowej trzy, a nie dwa okna. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego H. R. wskazując, że nie ustosunkowano się do jej uwag z odwołania dotyczących opinii z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Podkreśliła, że składała do tej opinii zastrzeżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wskazując, że ma ona charakter kasacyjny, przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji. Skarżąca w pismach z 14 lutego i z 13 maja 2011 r. powtórzyła zarzuty podkreślając, że w decyzji odwoławczej nie ustosunkowano się do jej negatywnej opinii dotyczącej oceny bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Wskazała na brak na działce inwestora zbiornika na nieczystości, co powoduje ich odpływ na teren jej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kontrolowane postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem H. R., którego przedmiotem była legalność zabudowy działki nr [...] należącej do A. i L. B. Z akt wynika, że organy podzieliły sprawę na kilka postępowań (na działce znajduje się kilka budynków). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna dotyczyły legalności jednego z elementów tej zabudowy – drewnianego budynku mieszkalnego oznaczonego na szkicu sytuacyjnym na k. 8 akt administracyjnych numerem 4. Zatem do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć o posadowieniu tylko tego budynku zostało ograniczone niniejsze postępowanie sądowe. Istotny dla rozpoznania skargi jest fakt poddania kontroli sądu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego tj. decyzji uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. P. Została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym - w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy - mógł on uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie kasacyjne jest wydawane, gdy wady postępowania wyjaśniającego w I instancji, polegające na niepełności zgromadzonego materiału dowodowego, są tak znaczne, że nie można ich naprawić w postępowaniu odwoławczym. Z mocy art. 136 Kpa organ II instancji może tylko uzupełnić materiał dowodowy, a nie jest uprawniony do jego zebrania w całości lub w znacznej części. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, sprawa powinna być dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta (art. 15 Kpa). Nie dochodzi do tego, gdy to organ odwoławczy, w zastępstwie organu I instancji, zbiera i ocenia większą część materiału dowodowego. W takiej sytuacji strony zostają pozbawione jednej instancji administracyjnej i dochodzi do naruszenia art. 15 Kpa. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja zmierza właśnie do uniknięcia takiej sytuacji, stąd skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku w postaci wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Podzielić należy ocenę Inspektora Wojewódzkiego, że postępowanie wyjaśniające w I instancji przeprowadzono z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej z art. 7 Kpa, sprecyzowanej w art. 77 Kpa jako obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w art. 80 Kpa jako obowiązek oceny materiału dowodowego w jego całokształcie. Podstawą odmowy wydania współwłaścicielom działki nr [...] nakazu wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem był art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Organ I instancji ustalił bowiem, że z uwagi na datę wybudowania obiektu (lata 70-te), na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), ma zastosowanie poprzednia regulacja budowlana (z 1974 r.). Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. brzmi: w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej (obecnie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W sprawie niniejszej zastosowanie tej normy nie poprzedziło jednak wyczerpujące wyjaśnienie daty wniesienia obiektu oraz wyjaśnienie czy nastąpiło to zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, co było warunkiem rozstrzygnięcia na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jedynie ustalono, wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia obecnych i poprzednich współwłaścicieli działki nr [...], nie konfrontując ich z innymi dowodami, że obiekt powstał przed wejściem w życie aktualnej ustawy budowlanej z 1994 r. Słusznie również zwrócił uwagę organ odwoławczy, że przedłożona ocena techniczna z lutego 2010 r. nie zawiera odpowiedzi na pytania zamieszczone w postanowieniu dowodowym z [...] listopada 2009 r. (vide pkt 1 postanowienia). Zawartego w niej opisu parametrów obiektu, wskazania materiałów budowlanych oraz stwierdzenia "obiekt jest w średnim stanie technicznym, nadaje się do użytkowania, zgodnie z jego przeznaczeniem" - nie można potraktować jako oceny, czy został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno – budowlanymi, bowiem jej w ogóle nie przeprowadzono. Nie wykazano zatem podstaw, w oparciu o które stwierdzono przydatność obiektu do użytkowania w obecnym stanie technicznym, bez konieczności wykonania dodatkowych czynności. Ponadto z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, by Inspektor Powiatowy, zobowiązany do analizy zebranego materiału dowodowego, poddał twierdzenia rzeczoznawcy jakiejkolwiek własnej ocenie, jak tego wymaga art. 107 § 3 Kpa (wskazujący niezbędne elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej, w tym konieczność podania argumentów przemawiających za przyznaniem wiarygodności określonym dowodom). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zacytował wyłącznie wnioski końcowe rzeczoznawcy, mimo że jego opinia była niepełna i wymagała uzupełnienia. Wobec powyższego prawidłowo wywiódł organ odwoławczy, że sprawa nie została należycie wyjaśniona tj. w stopniu pozwalającym na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Wystarczało to, zdaniem sądu, do zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa. Odnośnie zarzutów skargi dotyczących nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do krytycznego stanowiska H. R. do opinii o bezpieczeństwie pożarowym obiektu wskazać należy, że obecnie organ I instancji w wyniku zaskarżonej decyzji kasacyjnej ma obowiązek wszechstronnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do legalności obiektu. Takie jest bowiem podstawowe założenie każdej decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, również tej zaskarżonej w sprawie niniejszej, mimo że nie wspomina się w niej wprost o kwestiach przeciwpożarowych. Nie może zatem obecnie Inspektor Powiatowy skupić się wyłącznie na sprecyzowaniu daty wzniesienia budynku i uzyskaniu wyczerpującej oceny technicznej, której zabrakło. Przedmiotem jego uwagi powinna być także kwestia bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektu. To bezpieczeństwo powinno zostać zagwarantowane wszechstronnie, a więc nie tylko w zakresie wymaganych prawem odległości (od sąsiednich budynków na tej samej działce, na działce sąsiedniej), ale też w zakresie konstrukcji obiektu, wykorzystanych do jego wzniesienia materiałów. Treść zobowiązania z pkt 2. postanowienia dowodowego z [...] listopada 2009 r. nie ograniczała bowiem przedmiotowo oceny w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a dotyczyła "realności występowania zagrożenia pożarowego przez budynek mieszkalny" – jako całość. Obecnie organ ma zatem obowiązek, w zakresie swojej właściwości, sprawdzenia zgodności obiektu ze wszystkimi normami prawnymi mającymi w sprawie zastosowanie, który to obowiązek jest szczególnie istotny w przypadku bezpieczeństwa pożarowego - ze względu na daleko idące skutki jego niezachowania. Jak wskazał NSA w wyroku z 13 sierpnia 2010 r. w sprawie II OSK 327/09 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), kwestia bezpieczeństwa pożarowego jest aktualna od dnia wybudowania budynku i przez cały okres jego użytkowania. Wskazać też należy, że zarzuty w przedmiocie bezpieczeństwa pożarowego H. R. podnosiła po raz pierwszy nie na etapie odwołania, ale przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej (vide pismo z 29 lipca 2010 r. k. 28). Tymczasem w decyzji tej, uchylonej decyzją zaskarżoną, zacytowano jedynie fragment opinii rzeczoznawcy, bez dokonania jej oceny oraz nie odniesiono się w żaden sposób do wskazanych zarzutów. Na marginesie wskazać należy, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w jego całokształcie, ciążący obecnie na Inspektorze Powiatowym z mocy decyzji kasacyjnej, oznacza również – w kontekście treści odwołania i skargi – ustosunkowanie się do twierdzeń H. R. dotyczących nałożonego na nią obowiązku wykonania zabezpieczeń przeciwpożarowych na jej działce nr [...]. Co prawda dotyczy to innych budynków niż będące przedmiotem oceny w sprawie niniejszej, jednak z uwagi na to, że dla oceny bezpieczeństwa pożarowego obiektów na działce nr [...] badano ich odległość od budynków na działce H. R. nr [...] – zasadne wydaje się sięgnięcie do powoływanej przez stronę opinii celem wyjaśnienia tych okoliczności. Wymaga tego zasada z art. 8 Kpa – budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na oddalenie skargi nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej o zwrot należnych kosztów, bowiem zwrot ten przysługuje wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.).