II SA/Bk 24/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy J. numer [...] z dnia [...] października 2011 roku oraz stwierdza nieważność postanowienia Wójta Gminy J. numer [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 300,00 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skarżący J. P. zwrócił się w dniu 20.05.2011r. do Wójta Gminy J. z wnioskiem o interwencję w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez sąsiada P. K., który na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej we wsi K., obłożył murem z kamieni i warstwy ziemi staw, usytuowany częściowo na jego nieruchomości a częściowo na działce skarżącego o numerze [...]. Utworzony wał zablokował naturalny ruch wody i spowodował zalewanie działki skarżącego. Powstało rozlewisko uniemożliwiające wykonywanie jakichkolwiek prac polowych i czyniące grunty podmokłymi. Wójt Gminy J. przeprowadził z udziałem stron w dniu 14.06.2011r.oględziny, po których wydał w dniu [...].06.2011r. postanowienie, mocą którego z powołaniem się na art. 123 par. 1 i 2 kpa, zobowiązał P. K. do doprowadzenia do stanu pierwotnego działki oznaczonej numerem [...] w terminie do 15.09.2011r. W sentencji postanowienia nie został określony sposób doprowadzenia działki do stanu pierwotnego, natomiast w uzasadnieniu wskazano, iż w czasie oględzin ustalono, że staw - oczko wodne, został pogłębiony oraz w sposób nieuporządkowany nawieziona została ziemia z kamieniami na części brzegu, która stworzyła zaporę od strony działki [...] powodującą przelewanie wody na działkę [...]. Ponieważ nie doszło rozwiązania problemu "po sąsiedzku", wydana została decyzja zobowiązująca do doprowadzenia działki [...] do stanu pierwotnego. Pouczono strony, iż na postanowienie służy zażalenie. Żadna ze stron zażalenia nie wniosła, natomiast organ w dniu 27.09.2011r. przeprowadził kolejne oględziny z udziałem stron, w czasie których utrwalił na zdjęciach stan na gruncie i opisał do protokołu zastaną sytuację, stwierdzając, że przy nieużytku zajętym przez wodę teren wokół został uporządkowany i nadmiar kamieni usunięty a grunt został wyrównany do poziomu drogi dojazdowej do gospodarstwa rolnego P. K. Od strony działki [...] teren wokół nieużytku nie zmienił się od przeprowadzonych oględzin w dniu 14.06.2011r. Bazując na ustaleniach z oględzin, organ I instancji wydał w dniu [...].10. 2011r. decyzję, którą z powołaniem się na art. 105 par. 1 kpa oraz na art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne, umorzył postępowanie w sprawie zmiany przez P. K. stanu wody na działce [...] obrębu K. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, ze czynnościami ustalonymi w czasie pierwszych oględzin, P. K. naruszył częściowo art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Naruszenia te zostały jednak usunięte poprzez: rozplanowanie szlamu – mułu, nawiezionej ziemi i wywiezienie kamieni zgromadzonych wcześniej wokół nieużytku. Nie stwierdzono naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Działania związane z odmuleniem, oczyszczeniem nieużytku pokrytego wodą stojącą nie spowodowały zwiększenia powierzchni gruntu zajętego wodą, ani tez nie spowodowały naruszenia stanu wody na gruncie dziali sąsiada. Tym się kierując organ uznał za zasadne umorzenie postępowania w sprawie. W odwołaniu od tej decyzji skarżący J. P. podniósł szereg zarzutów. Stwierdził, ze decyzja narusza jego interes prawny a rozstrzygnięcie jest nieobiektywne. Podkreślił, że przywrócenie stanu pierwotnego nie miało polegać na wyrównaniu terenu ziemią do wysokości istniejącego wału, a tak się właśnie stało. Potwierdzeniem tego jest odniesienie ustalenia z drugich oględzin o wyrównaniu gruntu do poziomu drogi dojazdowej do gospodarstwa sąsiada z rzędnymi wysokościowymi z mapy zasadniczej. Rzędna drogi dojazdowej wynosi 237,4 m n.p.m. a rzędna terenu wokół wody – 236, 8 m n.p.m. co w rzeczywistości oznacza podniesienie gruntu przy stawie od strony działki P. K. o 60 cm, co powoduje spływ wody na grunty sąsiednie, czyli działkę [...]. Tym samym naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie zostało wyeliminowane i doszło do naruszenia przepisu art. 29 ust. 2 i 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Stwierdził, ze sąsiad poprzez sukcesywne podnoszenie poziomu terenu działki [...] i zanieczyszczanie stawu, doprowadził do "spychania" wody na jego działkę, czego skutki są najbardziej widoczne wiosną, podczas roztopów, kiedy staw wylewa tworząc rozlewisko. Dodał, że nieużytek jest położony w strefie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P. P. S." a zatem wszelkie działania zmierzające do przekształcenia nieużytku w użytek rolny należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do odwołania skarżący dołączył dokumentację: zdjęcia satelitarne pozyskane z portalu internetowego, dokumentację fotograficzną, kopię mapy zasadniczej wydanej w dniu 3.10.2011r., kopię mapy ewidencyjnej wydanej w dniu 3.10.2011. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].12.2011r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy J. Organ odwoławczy nie odniósł się do merytorycznych zastrzeżeń odwołującego. Stwierdził, że umorzenie postępowania kwestionowaną odwołaniem decyzją było prawidłowe albowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zostało dokonane aktem nazwanym postanowieniem, wydanym dnia [...].06.2011r, a zatem kolejna decyzja merytoryczna byłaby dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 par. 1 pkt 3 kpa. Kolegium wskazało, w czym dopatruje się cech decyzji administracyjnej w postanowieniu wydanym dnia [...].06.2011r. Skoro akt nazwany postanowieniem, posiadał wszystkie przymioty decyzji administracyjnej, która rozstrzygnęła sprawę w sposób merytoryczny i ostateczny, niedopuszczalne byłoby kolejne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego J. P. powtórzył zarzuty odwołania. Stwierdził, że żaden z organów analizując przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie zauważył, co jest istotą sprawy. Sposób załatwienia sprawy doprowadził do akceptacji nieprawdy, że teren działki [...] przywrócono do stanu poprzedniego.. Położył akcent na fakt podniesienia gruntu na działce sąsiada ponad poziom pierwotny (przed tzw. "uporządkowaniem"), co skutkuje zalewaniem jego pola i upraw. Nawiązując do porównania zdjęć satelitarnych z mapami i stanem faktycznym, uwidocznionym na fotografiach, zwrócił uwagę na wpływ działań sąsiada na zmianę granic nieużytku pokrytego wodą na niekorzyść jego i sąsiednich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. Niezwiązanie sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (vide: art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) a także wynikające z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnienie sądu do usunięcia naruszeń prawa w stosunku do innych niż zaskarżone aktów lub czynności podjętych w granicach kontrolowanego postępowania, pozwoliło sądowi na wyeliminowanie nie tylko decyzji organu II i I instancji, ale również postanowienia Wójta Gminy J. z dnia [...].06.2011r. Wadliwość przy tym każdego z aktów objętych wyrokiem wynikała z różnych przyczyn, częściowo dostrzeżonych przez samorządowe kolegium odwoławcze, ale której to wadliwości organ odwoławczy nie tylko nie usunął a dokonał interpretacji wadliwego postanowienia w sposób, który w konsekwencji doprowadził do zakończenia postępowania bez wyjaśnienia prawdy obiektywnej, będącej istotą każdego postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu, postanowienie Wójta Gminy J. wydane dnia [...].06.2011r. było rażąco wadliwe. Już samo oparcie postanowienia wyłącznie na art. 123 par. 1 i 2 kpa, nie pozwalało na uznanie go za prawidłowe. Wydawane w toku postępowania administracyjnego postanowienia dotyczą, co do zasady, wynikających z jego toku kwestii proceduralnych, a wyjątkowo rozstrzygają o istocie sprawy, o ile przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tak stanowią. Do postanowień rozstrzygających o istocie sprawy należą: postanowienia wydawane w toku współdziałania, które podejmuje inny organ niż ten, który jest właściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (art. 106 par. 5 kpa), postanowienia o zatwierdzeniu ugody, do których stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji (art. 122 kpa), postanowienie o wznowieniu postępowania dopuszczające rozpoznanie sprawy, w której wydano ostateczną decyzję (art. 149 par. 2 kpa), a także – zdaniem sądu – od 11.04.2011r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, przesądzające o niemożności jego wszczęcia czy ewidentnym braku legitymacji strony u osoby wnoszącej żądanie tj. niemożności rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 61 "a" kpa). Brak powiązania ogólnej normy o uprawnieniu organu do wydawania postanowień w toku postępowania ze szczegółowym przepisem proceduralnym, nie pozwalał organowi na pouczenie o przysługującym zażaleniu, bo takie służy stronie tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi (vide: art. 141 par. 1 kpa), a przy ogólnym przepisie informacyjnym art. 123 kpa brak jest wzmianki o prawie do wniesienia zażalenia. Gdyby natomiast poprzestać, jak to uczyniło samorządowe kolegium odwoławcze, na odnalezieniu w postanowieniu cech decyzji administracyjnej, nie można byłoby pominąć widocznej kwalifikowanej wady ułomnego rozstrzygnięcia sprawy, jaką była niewykonalność aktu. Enigmatyczny zapis sentencji postanowienia zobowiązujący P. K. do doprowadzenia działki o numerze geodezyjnym [...] do stanu pierwotnego, nie precyzował, na czym miałoby polegać przywrócenie poprzedniego stanu na gruncie. Każda zaś decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem o charakterze władczym, skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Organ "decydując" tj. formułując normę indywidualną orzekającą o czyichś uprawnieniach czy obowiązkach w następstwie konkretyzacji przepisu prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej, powinien wyrażać się jasno i zrozumiale. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem o charakterze władczym, skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Decyzja administracyjna nakazująca usunięcie stwierdzonych naruszeń ustawy Prawo wodne, powinna dokładnie określać czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać. Rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji decyzji musi być sformułowane w sposób umożliwiający następnie jej wykonanie dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Należy pamiętać, że niewykonalność decyzji stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności stosownie do treści art. 156 par. 1 pkt 5 kpa. Obowiązki nałożone decyzją powinny być więc określone w sposób precyzyjny i czytelny, tak by adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji. W niniejszej sprawie potraktowane przez organ odwoławczy jako decyzja, postanowienie organu I instancji, było sformułowane w sposób niepozwalający na jego wykonanie. Potwierdzeniem różnego rozumienia sposobu przywrócenia naruszonych stosunków wodnych bezprawnymi działaniami P. K., była treść odwołania skarżącego od decyzji umarzającej postępowanie, podjętej w dniu [...].10.2011r., i jest treść skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Jak twierdzi skarżący przywrócenie stanu poprzedniego nie miało polegać na wyrównaniu terenu ziemią zepchniętą z pozostałej części pól i do wysokości istniejącego już wału. W konsekwencji takiego wykonania ułomnej decyzji (nazwanej postanowieniem), doszło, zdaniem skarżącego, do podwyższenia terenu wokół nieużytku od strony działki sprawcy naruszenia, do wysokości rzędnej drogi gruntowej do gospodarstwa rolnego P. K. tj. około 60 cm. Twierdzenie swoje skarżący dokumentuje mapami. Rozumowanie organu odwoławczego, pozostawiające w obrocie wadliwe postanowienie jako decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, uniemożliwiło merytoryczne odniesienie się przez organ II instancji do dowodów przedłożonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji sprawa nie została wyjaśniona należycie. Organ II instancji dla wyeliminowania oczywiście błędnego postanowienia wójta z dnia [...].06.2011r. miał instrument w postaci wszczęcia z urzędu, w ramach nadzoru, postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, na czas przeprowadzenia którego mógł zawiesić postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...].10.2011r. Takie działanie umożliwiłoby merytoryczną ocenę sprawy przez organ II instancji. U podstaw uchylenia przez sąd decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...].10.2011r. legły po części okoliczności dostrzeżone przez kolegium. Trafnie kolegium zauważa, że sentencja decyzji umarzającej postępowanie, nie koresponduje z uzasadnieniem, w którym organ I instancji wskazuje na brak materialnych przesłanek do wydania decyzji. Bezpodstawność żądań nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Niezależnie od powyższej wadliwości decyzji, zauważyć należy, że nie istniały podstawy do "kontynuowania" przez wójta postępowania, po wcześniejszym zobowiązaniu sprawcy naruszenia stosunków wodnych do przywrócenia stanu pierwotnego na gruncie. Skoro akt z dnia [...].06.2011r. załatwiał sprawę (tak wynika z uzasadnienia postanowienia) a po jego wydaniu nie było nowego wniosku początkującego kolejne postępowanie, nie było podstaw do wypowiadania się w sprawie po raz wtóry. Reasumując, wadliwości procesowe wydanych w kontrolowanym postępowaniu aktów, nie pozwalają sądowi na oddalenie skargi, a skoro instrumenty prawne ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwiają wyeliminowanie wszystkich aktów podjętych w granicach danej sprawy, należało dla zapewnienia końcowego jej załatwienia, orzec jak w sentencji (art. 145 1 pkt 1 lit. "c", a w odniesieniu do postanowienia z dnia [...].06.2011r., art. art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rzeczą organu I instancji będzie ponowna ocena naruszenia przez P. K. stosunków wodnych, przy czym zmieniony na skutek dotychczasowych działań sprawcy naruszenia, obecny stan faktyczny na gruncie będzie stanowił podstawę dla precyzyjnego określenia (o ile ustalone zostanie, że spowodowane przez sprawcę zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie) bądź właściwego sposobu przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie. Organ będzie musiał ocenić następstwa naruszenia stosunków wodnych poprzez pryzmat dokumentów składanych przez skarżącego, wykazujących podwyższenie przez sąsiada wysokości gruntu wokół nieużytku powyżej rzędnej terenu, wynikającej z mapy wysokościowej. Konsekwencją uchylenia decyzji stało się zamieszczenie z urzędu w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).