II SA/Bk 240/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej A. G. kwotę 500 (słownie: pięciuset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz 66 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w B. z dnia [...] listopada 2010r. (nr [...]) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzenia wód deszczowych z dachu budynku stodoły usytuowanej na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości kol. P. gm. C. i nakazał A. G. wykonanie w terminie do 30 maja 2011r. obróbek blacharskich w taki sposób, aby wody opadowe z dachu budynku stodoły odprowadzane były na własną działkę z pominięciem sąsiadującego budynku gospodarczego. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego Powiatu Ziemskiego w B., na skutek wniosku J. C. o sprawdzenie odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości P., gm. C., stanowiącego własność Pani A.G., wszczął postępowanie administracyjne w ww. sprawie. W toku postępowania wyjaśniającego, w tym wizji lokalnej przeprowadzonej 11 czerwca 2010r., organ I instancji ustalił, iż znajdujący się na przedmiotowej posesji budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości 60 cm od granicy działki wnioskodawcy oznaczonej nr geod. [...]. Okap budynku wysunięty jest na odległość 37 cm od ściany budynku. Na okapie zamontowana jest rynna, której zewnętrzna krawędź oddalona jest od ściany przedmiotowego budynku o 50 cm, a wody opadowe wyżej opisaną rynną o średnicy 10 cm odprowadzane są poprzez rurę spustową na działkę o nr geod. [...], stanowiącą własność A.G. Podczas oględzin A. G. oświadczyła, iż ww. budynek gospodarczy zrealizowany został w latach 70-tych ubiegłego stulecia. Wnioskodawca podał natomiast, iż rynna z sąsiedniego budynku stodoły ukierunkowana jest na dach ww. budynku gospodarczego, tym samym rynna budynku gospodarczego nie spełnia swojego zadania, gdyż przy dużych opadach deszczu nadmiar wody przelewa się na działkę sąsiednią ozn. nr geod.[...], powodując jej zniszczenie i podtapianie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, uwzględniając przepisy obowiązujące w czasie realizowania budynku gospodarczego i budynku stodoły (Zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] września 2010r., nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie i jednocześnie nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B., by przeprowadził odrębne postępowanie, dotyczące odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku stodoły. W dniu 7 stycznia 2011 r. pracownicy organu l instancji dokonali kontroli, podczas której ustalono, iż na rynnie budynku gospodarczego A. G., od strony graniczącej z działką J. C. została zainstalowana blacha o wym. 0,2 m x 1,5 m, która zabezpiecza przed ewentualnym spływem wody opadowej z części budynku stodoły na działkę skarżącego (poprzez połać dachową budynku gospodarczego). W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzenia wód deszczowych z dachu budynku stodoły usytuowanej na działce ozn. nr geod [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. C. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 66 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał A. G. wykonanie w terminie do dnia 30 maja 2011 r. obróbek blacharskich w taki sposób, aby wody opadowe z dachu budynku stodoły odprowadzane były na własną działkę, z pominięciem sąsiadującego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy - zarówno dokumentacja fotograficzna wykonana przez organ I instancji, jak i dostarczona przez odwołującego się, świadczą o niewłaściwym odprowadzeniu wód upadowych z sąsiadującego budynku stodoły należącej do A. G. (wody opadowe z 1/2 połaci dachu stodoły odprowadzane są na połać dachową budynku gospodarczego), co powoduje, że przy intensywnych opadach deszczu wody przelewają się rynną na teren sąsiedniej nieruchomości J. C., co stanowi naruszenie prawa. Blacha o wym. 0,2m x 1,5m zainstalowana na niewielkim fragmencie rynny budynku gospodarczego nie stanowi zabezpieczenia tej rynny przed wylewaniem nadmiaru wód opadowych. Biorąc pod uwagę usytuowanie budynku gospodarczego przy granicy z sąsiednią działką oraz to, że rynna zainstalowana na budynku gospodarczym odbiera wody opadowe wyłącznie z własnej połaci dachowej, to wody opadowe z dachu budynku stodoły należy ukierunkować na własną działkę, a nie na działkę sąsiednią poprzez połać dachu budynku gospodarczego. Uzasadniając powyższe stanowisko organ powołał się na § 28 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A. G. nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła skargę do sądu administracyjnego, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez: a) dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych nie znajdujących potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności ustalenie, że odprowadzenie wody na dach budynku gospodarczego skarżącej następuje z ½ połaci dachu stodoły w sytuacji, gdy położenie budynku gospodarczego i budynku stodoły przy uwzględnieniu geometrii dachu w sposób prosty prowadzi do wniosku, iż odprowadzenie wody następuje z maksymalnie 1/3 połaci dachu stodoły; oraz ustalenie, iż na połaci dachu stodoły znajduje się rynna skierowana na budynek gospodarczy, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym dokumentacją fotograficzną ocenioną przez organ II instancji; b) uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie wniosków odmiennych aniżeli konkluzja wywiedziona w decyzjach poprzedzających zaskarżoną decyzję jedynie w oparciu o dokumentację fotograficzną zgromadzoną przez organ l instancji i przedłożoną przez J. C. Tymczasem przedmiotowa dokumentacja fotograficzna nie obrazuje wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy szczegółów, a organ II instancji nie przeprowadził oględzin, a zatem nie zetknął się bezpośrednio z przedmiotem dokonywanej oceny. Ponadto wnioski wywiedzione z przedmiotowej dokumentacji pozostają w sprzeczności z treścią pozostałego materiału dowodowego (a w szczególności treścią protokołu z oględzin) oraz z regułami logiki, albowiem niezależnie od ustaleń w przedmiocie efektywności zastosowanego przez skarżącą rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych, istnienie rowu przy budynku skarżącej gdzie ewentualne wody opadowe mogłyby się zatrzymywać i poziom działki J. C. wykluczają zalewanie tej działki przez wody opadowe spływające na dach budynku gospodarczego skarżącej. Skarżącą wskazała również, że w aktach sprawy brak jest dowodów - dokumentacji fotograficznej - potwierdzających zalewanie działki J. C., przy czym logicznie prawidłowym jest wniosek, że w sytuacji, gdyby zalewanie miało miejsce dokumentacja fotograficzna potwierdzająca tę okoliczność zostałaby złożona do akt sprawy przez J. C. będącego osobą aktywną w zakresie kwestii objętej niniejszym postępowaniem. art. 136 kpa poprzez niepodjęcie żadnych procesowych działań (czynności) zmierzających do ewentualnego zweryfikowania ustaleń faktycznych organu l instancji w sytuacji zaistnienia wątpliwości w zakresie stanowiska zajętego przez ten organ; art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie przedmiotowej decyzji, co przejawiło się przede wszystkim w tym, iż organ II instancji orzekając reformatoryjnie nie wskazał przyczyn, które spowodowały, iż zaniechał skorzystania z uprawnień przyznanych mu przepisem art. 136 kpa w zakresie uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ II instancji nie poczynił też żadnych rozważań, co do podstawy rozstrzygnięcia, mimo iż tego rodzaju rozważania nie znalazły się również w decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, albowiem organ l instancji nie stosował tej podstawy rozstrzygnięcia. Organ nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że zastosowane przez skarżąca rozwiązanie polegające na zamontowaniu na rynnie dodatkowej blachy celem zabezpieczenia ewentualnego spływu wody, jest nieefektywne; art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, co polegało w szczególności na dokonaniu odmiennych ustaleń faktycznych aniżeli te dokonane przez organ i instancji pomimo okoliczności, iż organ II instancji nie zetknął się bezpośredniego z przedmiotem oceny, a w konsekwencji orzeczenie w przedmiocie stanu budynku, co do którego geometrii połaci dachowej i orynnowania organ II instancji nie miał wiedzy; art. 10 §1 kpa poprzez pobawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu wskutek braku zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznana się z nim oraz złożenia nowych wniosków i dowodów przed wydaniem decyzji. 6) art. 66 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie tego przepisu i nakazanie skarżącej wykonanie określonych zmian w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zastosowane przez skarżącą rozwiązanie nie narusza prawa. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty oraz rozbudowując argumentację w uzasadnieniu skargi A. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z załączonych do skargi dokumentów, w tym: dokumentacji fotograficznej na okoliczność sposobu, w jaki odprowadzane są wody opadowe z dachu stodoły na budynek gospodarczy, a następnie na działkę skarżącej oraz obszaru połaci dachowej stodoły, z którego te wody są odprowadzane; oraz mapki geodezyjnej na okoliczność sposobu, w jakim następuje naturalny spływ wody na działce skarżącej. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. stwierdzono że jest on niezasadny, gdyż organy nadzoru budowlanego zebrały i rozpatrzyły cały dostępny w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Ponadto na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. organ zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy wskazał również, że dołączona do skargi dokumentacja fotograficzna nie ma wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia z dnia [...] lutego 2011r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w B. z dnia [...] listopada 2010r. i nakazująca A. G. wykonanie w terminie do 30 maja 2011r. obróbek blacharskich na budynku stodoły usytuowanej na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości kol. P. gm. C. w taki sposób, aby wody opadowe z dachu budynku stodoły odprowadzane były na własną działkę z pominięciem sąsiadującego budynku gospodarczego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest określany w piśmiennictwie i orzecznictwie jako decyzja merytoryczno-reformacyjna lub reformatoryjna (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2004, s. 281). Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna. Wojewoda P. wydając zaskarżoną decyzję oparł się na tezie, że wody odpadowe z ½ połaci dachu budynku stodoły, należącej do skarżącej, odprowadzane są na dach budynku gospodarczego, co powoduje, że przy intensywnych opadach deszczu wody przelewają się rynną na teren sąsiedniej nieruchomości należącej do J. C., a to z kolei stanowi naruszenie prawa. Sąd w obecnym składzie nie zgadza się z zaprezentowaną tezą, albowiem w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek wykonania określonych czynności, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy, było co najmniej przedwczesne. W kontrolowanej sprawie, jak słusznie zauważa skarżąca, nie zostały bowiem wyjaśnione zasadnicze kwestie. Po pierwsze, czy zgłoszony przez J. C. problem zalewania jego działki wodami opadowymi z działki skarżącej ma rzeczywiście miejsce. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów (zeznań świadków, dokumentacji fotograficznej) na tą okoliczność, poza hipotezą, jaką postawił w tym zakresie sam wnioskodawca. Organ II instancji nie mógł zatem na tym etapie przyjąć, że do takiego zalewania rzeczywiście dochodzi, tym bardziej, że zgromadzona w toku postępowania w pierwszej instancji - dokumentacja fotograficzna nie potwierdza tego faktu, a organ nie przeprowadził oględzin, które zweryfikowałyby istnienie tego problemu. Po drugie, jak trafnie wywodzi autorka skargi, ustalenie przez PWINB, że na dach budynku gospodarczego odprowadzane są wody odpadowe z ½ połaci dachu budynku stodoły należącej do skarżącej, nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Jak wynika, bowiem z dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez stronę skarżącą (k. 17-25), na dach budynku gospodarczego mogą być odprowadzane wody najwyżej z 1/3 połaci dachu stodoły, pozostałe 2/3 połaci jest orynnowane i woda opadowa, co wyraźnie widać na zdjęciach, spływa bezpośrednio na działkę skarżącej. Ponadto, wbrew temu co ustalił organ II instancji, na połaci dachu stodoły nie ma rynny skierowanej na budynek gospodarczy. Po trzecie, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ nie wyjaśnił, jaki wpływ na efektywność zastosowanego przez skarżącą rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych ma istnienie rowu przy budynku gospodarczym. W ocenie Sądu szczegółowa analiza przedłożonej przez skarżącą dokumentacji fotograficznej w zakresie głębokości istniejącego rowu i poziomu działki J. C., podważa przyjętą przez organ tezę, jakoby wody opadowe spływające z dachu budynku gospodarczego skarżącej zalewały działkę uczestnika postępowania. Rozbieżność ustaleń we wskazanym wyżej zakresie świadczy o tym, iż wojewódzki organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności i nie ustalił stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym wytknięte w skardze przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 kpa. W myśl przepisu art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 kpa, oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, albowiem jest on zobowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ musi zaś wskazać przyczyny, które spowodowały, że zaniechał skorzystanie z uprawnień do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Tymczasem kontrolowana decyzja została wydana bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń faktycznych na okoliczność zaistnienia przesłanek do nakazania skarżącej – w trybie art. 66 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego - usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ II instancji nie przeprowadził też żadnych samodzielnych ustaleń, co do faktów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i oparł się jedynie na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, które następnie odmiennie ocenił. Podkreślić również należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych argumentów odwołujących się do dowodów przeprowadzonych w sprawie na okoliczność sposobu odprowadzenia wód deszczowych z dachu budynku stodoły. Tym samym naruszone zostały nie tylko powołane wyżej przepisy, lecz również art. 107 § 3 kpa zobowiązujący organ do wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Na uwzględnienie zasługuje również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 kpa. Organ II instancji wbrew, bowiem zasadzie wynikającej z podanego przepisu nie powiadomił skarżącej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz o możliwości składania wniosków dowodowych. Powyższe uchybienie, zdaniem Sądu, miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło skarżącej przedłożenie dokumentacji fotograficznej (złożonej na etapie postępowania sądowego), której zawartość mogłaby rzutować na treść wydanego w sprawie - rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższych uchybień procesowych kontrolowana decyzja została wydana również z naruszeniem art. 66 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie wskazał jednak, która z podanych wyżej przesłanek została spełniona, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że niewłaściwe odprowadzenia wód ze stodoły skarżącej stanowi naruszenie prawa. Podsumowując skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, należało ją uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i w/w zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie (art. 200 ustawy).