II SA/Bk 241/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. N. i M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zażalenia na prowadzenie postępowania egzekucyjnego jako bezprzedmiotowego oddala skargę. A. i M. N. (zobowiązani) złożyli "zażalenie na prowadzone przez Wójta Gminy B. postępowanie egzekucyjne w sprawie znak sprawy [...]". Przedmiotowe postępowanie egzekucyjne toczy się, celem wykonania obowiązków nałożonych decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. A mianowicie decyzją tą, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, nakazano zobowiązanym wykonanie na działce oznaczonej nr ewid. [...] robót naprawczych polegających na: dobudowaniu ogrodzenia do granicy działki; wzdłuż ogrodzenia na całej długości utwardzeniu placu: ułożeniu drenażu fi 50 mm z zasypką żwirem płukanym 16-32 mm do głębokości 10 cm poniżej podmurówki ogrodzenia, wykonaniu szczelnego korytka betonowego szerokości około 25 cm i głębokości 10 cm ułożonego na zasypce drenażowej; wykonaniu drenażu i korytka z wylotem do rowu przydrożnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 17, 18, 33, 34 i 122 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) oraz art. 105 § 1, 126, 138 § 1 pkt 3 i 144 K.p.a., umorzyło postępowanie w sprawie zażalenia na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podano, że analiza treści podania oraz moment jego wniesienia wskazują na to, że nie jest to zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o jakim mowa w art. 122 § 3 ustawy. Strony kwestionują w nim przede wszystkim niewykonalność egzekwowanego obowiązku, ustalenie tego obowiązku niezgodnie z prawem oraz jego wykonanie i bezprzedmiotowość. Są to zarzuty, które - poza zarzutem niezgodnego z prawem ustalenia egzekwowanego obowiązku, decyzją wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego - wolno podnosić, ale jedynie w ramach zarzutów zgłaszanych przez zobowiązanego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 5 ustawy. Zarzutów takich nie da się skutecznie stawiać w zażaleniu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego składanym równolegle ze zgłaszanymi zarzutami. Najistotniejszym jest jednak to, że przedmiotowe zażalenie nie wskazuje żadnego postanowienia, w stosunku do którego jest składane. Ponieważ zostało ono wniesione przed rozpatrzeniem zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanych, Kolegium nie widziało potrzeby żądania wskazania takiego postanowienia. W tym czasie nie mogło być bowiem jeszcze wydane żadne z postanowień na podstawie art. 34 ustawy, na które przysługiwałoby prawo wniesienia zażalenia. Zdaniem Kolegium należało zatem przyjąć, że brak jest przedmiotu, w stosunku do którego zobowiązani mogliby wnieść zażalenie, o jakim mowa w art. 122 § 3 ustawy, a to oznacza, że niniejsze postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe. Dlatego postępowanie wywołane tym zażaleniem należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego złożyli A. i M. N. i zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie błędnych ustaleń polegających na niewłaściwym przyjęciu, że postępowanie wywołane wniesionym zażaleniem jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć; - art. 105 § 1, art. 126, art. 138 § 1 pkt. 3 i art. 144 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie zażalenia na prowadzenie postępowania egzekucyjnego jako bezprzedmiotowego; - art. 7 § 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek stał się bezprzedmiotowy. Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi drugiej lub pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi wywiedli, że SKO w sposób niewłaściwy przyjęło iż złożone przez nich zażalenie na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 122 § 3 ustawy, należy powiązać wyłącznie wprost z przepisami art. 33 i 34 ustawy. Zdaniem skarżących zażalenie na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zarzuty do postępowania egzekucyjnego są dwoma różnymi niezależnymi od siebie środkami ochrony prawnej zobowiązanego. Oznacza to, że stronie przysługuje zarówno prawo do wniesienia zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego jak i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Samo wniesienie przez nich zarzutów nie wyklucza wniesienia zażalenia na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżący wyjaśnili, że intencją złożonego przez nich zażalenia było wszczęcie postepowania kontrolnego, które ma doprowadzić do wyjaśnienia, czy organ egzekucyjny w sposób zasadny i prawidłowy wszczął postępowanie egzekucyjne. Podnieśli, że w zażaleniu wskazali z jakich powodów uważają wszczęcie postępowania egzekucyjnego za niewłaściwe. A mianowicie, zdaniem skarżących, postępowanie egzekucyjne nie powinno być wszczęte bo: egzekwowany obowiązek nie może być wykonany, gdyż istnieje w obrocie prawnym decyzja nie zezwalająca im na zlokalizowanie w pasie drogowym drenażu o średnicy 50 mm celem odprowadzenia wód z ich posesji; wykonali ono dobrowolnie we własnym zakresie korytko oraz dobudowali część ogrodzenia, co aktualnie uniemożliwia przedostawanie się nadmiaru wód opadowych z ich działki na działkę sąsiednią. W sprawie niniejszej obowiązek w części został już wykonany i to w takiej w części, która w sposób należyty zabezpiecza nieruchomość sąsiednią przez zalewaniem. Dlatego zdaniem skarżących doszło do sytuacji zawartej w dyspozycji art. 7 § 3 ustawy, tj. obowiązek egzekucyjny stał się bezprzedmiotowy, zatem dalsze stosowanie środka egzekucyjnego należy uznać za niedopuszczalne. W konsekwencji postępowanie egzekucyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanego postanowienia. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., umarzające postępowanie wywołane zażaleniem A. i M. N. na prowadzone postępowanie egzekucyjne, jako bezprzedmiotowe. Zdaniem Kolegium brak jest w sprawie przedmiotu, w stosunku do którego zobowiązani mogli wnieść zażalenie, o jakim mowa w art. 122 § 3 ustawy. Sąd podziela stanowisko organu. Zgodnie z treścią art. 122 § 1 - 3 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. § 2. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. § 3. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W przedmiotowej sprawie w dniu [...] kwietnia 2015 r. Wójt Gminy B. (organ egzekucyjny) wystawił dwa tytuły wykonawcze nr [...]. W pierwszym z nich zobowiązana został A. N. a w drugim M. N. Zostali oni zobowiązani do wykonania robót naprawczych, określonych decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], polegających na dobudowaniu ogrodzenia do granicy działki; wzdłuż ogrodzenia na całej długości utwardzeniu placu: ułożeniu drenażu fi 50 mm z zasypką żwirem płukanym 16-32 mm do głębokości 10 cm poniżej podmurówki ogrodzenia, wykonaniu szczelnego korytka betonowego szerokości około 25 cm i głębokości 10 cm ułożonego na zasypce drenażowej; wykonaniu drenażu i korytka z wylotem do rowu przydrożnego. W tytułach wykonawczych zwarto pouczenie, że zobowiązanemu na podstawie art. 33 § 1 ustawy, przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Tego samego dnia, tj. [...] kwietnia 2015 r. organ egzekucyjny nałożył solidarnie na A. i M. N. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych ww. tytułami wykonawczymi. W postanowieniu zawarto pouczenie, że zobowiązanym służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 ustawy) jak też prawo do wniesienia zażalenia na niniejsze postanowienie o nałożeniu grzywny. W dniu [...] kwietnia 2015 r. zobowiązani wnieśli na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 34 ustawy, zarzuty do tytułów wykonawczych, zażalenie na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny oraz zażalenie w sprawie prowadzenia postepowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. oddalił zarzut dotyczący wykonania części prac naprawczych oraz stwierdził niedopuszczalność zarzutu w zakresie dotyczącym niewykonalności części prac naprawczych dotyczących wykonania drenażu i korytka w pasie drogi powiatowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. uchyliło to postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu. Po ponownym rozpatrzeniu zarzutów organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 7 § 3, 33 § 1 ust. 1, art. 34 § 1a i § 4 i art. 59 § 1 pkt 2 ustawy, umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej dobudowania ogrodzenia do granicy działki oraz wykonania szczelnego korytka betonowego szerokości około 25 cm i głębokości 10 cm ułożonego na zasypce drenażowej; oddalił zarzut dotyczący wykonania pozostałej części prac naprawczych określonych tytułem egzekucyjnym i stwierdził niedopuszczalność zarzutu w zakresie dotyczącym niewykonalności części prac naprawczych w zakresie dotyczącym wykonania drenażu i korytka w pasie drogi powiatowej. Z kolei po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., uchyliło to postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponowny rozpatrzeniu sprawy, organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nałożył solidarnie na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na ułożeniu drenażu fi 50 mmm z zasypką żwirem płukanym 16-32 mm do głębokości 10 cm poniżej podmurówki ogrodzenia z wylotem do rowu przydrożnego. Zobowiązani złożyli zażalenie na to postanowienie. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. uchyliło postanowienie organu egzekucyjnego w zakresie terminu wykonania obowiązku i określiło nowy termin a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Z powyższego stanu sprawy wynika, że zobowiązani skorzystali zarówno z prawa zgłoszenia zarzutów jak i z prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wykorzystanie przez skarżących tych środków prawnych doprowadził do tego, że aktualnie są oni zobowiązani do wykonania obowiązku polegającego na ułożeniu drenażu fi 50 mmm z zasypką żwirem płukanym 16-32 mm do głębokości 10 cm poniżej podmurówki ogrodzenia z wylotem do rowu przydrożnego. W dniu [...] kwietnia 2015 r. jak już wskazano powyżej, zobowiązani złożyli także zażalenie na prowadzone postępowanie egzekucyjne i wnieśli o umorzenie tego postępowania. Z treści art. 122 § 3 ustawy wynika, że przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanym przysługują następujące środki prawne: - zarzuty; - zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; - zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Pierwsze dwa środki zaskarżenia ustawodawca powiązał z przepisami art. 33 i 34 ustawy: "Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) (...)". W doktrynie podnosi się, że nie jest jasne, co ma oznaczać składanie zażalenia "w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego". Zdaniem komentatorów chyba chodzi o wydawane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienia, bowiem na "czynności egzekucyjne" służy skarga z art. 54, a nie zażalenia (Z. Leoński w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, wydanie 8, komentarz do art. 122, s. 588). Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., że zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 122 § 3, to zażalenie na postanowienia wydane w tym postępowaniu. Odesłanie w tym przepisie do przepisów art. 33 i 34 ustawy oznacza, że zażalenie to będzie przysługiwać na postanowienia wydane w oparciu o te przepisy. W oparciu o przepis art. 34 ustawy wydawane jest postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela i postanowienie w sprawie zgłaszanych zarzutów. Oba postanowienia odpowiednio zgodnie z treścią art. 34 § 2 i § 4 ustawy, zaskarżalne są zażaleniem. Jak słusznie podnosi SKO w sprawie niniejszej nie było podstaw do wydawania postanowienia stanowiska wierzyciela, albowiem wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Data złożenia tego zażalenia, tj. [...] kwietnia 2015 r. świadczy również o tym, że nie mogło to być zażalenie na postanowienie w sprawie zgłaszanych zarzutów. W sprawie zarzuty zostały złożone w tym samym dniu co zażalenie. Co istotne w zażaleniu tym sformułowano zarzuty zbieżne z zarzutami sformułowanymi w stosunku do tytułów wykonawczych. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne formułowanie takich samych zarzutów w zażaleniu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego składanym równolegle ze zgłaszanymi zarzutami. Na datę złożenia tego zażalenia w postepowaniu egzekucyjnym nie zostało wydane postanowienie od którego zażalenie to mogło być złożone. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie umorzyło postępowanie wywołane tym zażaleniem. Na datę jego wniesienia brak było bowiem przedmiotu od którego zobowiązani mogli wnieść ten środek prawny. Tym samym za bezpodstawne uznać należy zarzut naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 105 § 1, art. 126, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 144 K.p.a. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 7 § 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek stał się bezprzedmiotowy. Skarżący istotnie poprzez złożenie środka prawnego w postaci zażalenia w sprawie prowadzenia postepowania egzekucyjnego dążą do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jak już wskazano powyżej zarzuty podnoszone w tym zażaleniu były zbieżne z zarzutami podnoszonymi w stosunku do tytułów wykonawczych. Na skutek rozpatrzenia tych zarzutów organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej dobudowania ogrodzenia do granicy działki oraz wykonania szczelnego korytka betonowego szerokości około 25 cm i głębokości 10 cm ułożonego na zasypce drenażowej. W sytuacji, gdy stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (art. 7 § 3 ustawy), ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje inne środki prawne w wyniki których może dojść do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przykładowo zgodnie z treścią art. 45 § 1 zd. 1 ustawy, organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Z kolei przepis art. 59 § 1 pkt 1 – 10 wskazuje przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego Postępowanie egzekucyjne umarza się między innymi wówczas, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny (pkt 5). Natomiast przepis art. 54 § 1 ustawy stanowi, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Z powyższego wynika, że zobowiązani mogą skorzystać z innych środków prawnych w celu umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego o którym mowa w art. 122 § 3 ustawy nie jest samoistnym środkiem prawnym za pomocą którego można dążyć do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).