II SA/Bk 243/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi "M." Firmy Wytwórczo Usługowej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku podania prawidłowej informacji w karcie charakterystyki preparatu oddala skargę W dniu [...].12.2008 r. w Firmie Wytwórczo – Usługowej M. Spółka z o.o. w B. pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej w B. przeprowadził kontrolę sanitarną w wyniku której stwierdzono nieprawidłowe sporządzenie karty charakterystyki preparatu Surfanios Lemon Fresh. Uchybienia te zostały opisane w protokole nr [...] z dnia [...].12.2008 r. W związku z kontrolą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał decyzję z dnia [...].01.2009 r. (nr [...]) nakazującą podać prawidłową informację w punkcie 3 karty charakterystyki preparatu Surfanios Lemon Fresh o procentowym składzie substancji w preparacie, adekwatną do klasyfikacji preparatu, tj. taką, która po wzięciu pod uwagę sumy maksymalnych podanych w karcie charakterystyki stężeń substancji, nie będzie powodować zmiany przyjętej klasyfikacji. Od powyższej decyzji spółka M. odwołała się, zgłaszając zarzut, że wymuszenie precyzyjnego podawania składu preparatu powoduje naruszenie tajemnicy handlowej oraz że jako dystrybutor w łańcuchu dostaw strona nie jest uprawniona ani odpowiedzialna w kwestii karty charakterystyki. W wyniku rozpoznania odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] lutego 2009r. (Nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na przepisy Rozporządzenia (WE) Nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) stwierdził, że za treść karty charakterystyki odpowiada w niniejszym przypadku strona, tj. spółka M. Opis w karcie jest niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy, wobec czego nałożono na spółkę obowiązek zaktualizowania klasyfikacji podanej w karcie charakterystyki. W punkcie 3 karty charakterystyki podano skład preparatu Surfanios Lemon Fresh, z którego wynika, iż zawiera on następujące składniki niebezpieczne: chlorek didecylodimetyloamoniowy (>2,5 % i <10 %), izotridekanol etoksylowany (>2,5 % i <10 %), N-(3-aminopropyl)-N-dodecylopropano-l,3-diamina (>2,5 % i <10 %), kwas etylenodiamiontetraoctowy, sól sodowa (>2,5 % i <10 %). Natomiast zgodnie z załącznikiem część 8 punkty 1.2, D.2, 1.3 i A. l rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 września 2003 roku w sprawie kryteriów i sposobu klasyfikacji substancji i preparatów chemicznych (Dz. U. nr 171, póz. 1666 z późn. zm.) przyjmując górny zakres stężeń poszczególnych substancji, po zsumowaniu komponentów klasyfikowanych jako szkodliwe ze zwrotem R22, otrzymujemy wartość powyżej 25 %. Wobec tego preparat powinien być sklasyfikowany następująco: Xn R22, C R34, N R50, co znacznie odbiega od klasyfikacji podanej przez firmę M. Sp. z o.o., która sklasyfikowała preparat jako: Xi, N przypisując zwroty zagrożenia R38, R41, R50. Podana aktualnie w karcie informacja o stężeniach może wprowadzać w błąd dalszych użytkowników, wobec czego koniecznym stało się jej zaktualizowanie zgodnie z wymogami ww. przepisów unijnych jak i polskiego ustawodawstwa. PWIS w B. stwierdził ponadto, że aspekt dotyczący tajemnicy handlowej jest związany wyłącznie ze sferą cywilną prawa, a nie administracyjną, zatem dla organu nie ma to znaczenia, tym bardziej, ze jest to umowa między stronami. Wprowadzający do obrotu ma prawo do ochrony danych recepturowych, stanowiących tajemnicę handlową przedsiębiorstwa, ale wyłącznie w takim zakresie w jakim nie narusza to obowiązującego prawa. Organ nie zgodził się również ze stwierdzeniem, iż "producent ma prawo podać dowolny zakres stężeń". W ocenie organu odwoławczego, podany przez producenta zakres stężeń powinien mieścić się w takich granicach, aby nie powodować zmiany podanej przez niego klasyfikacji. Na powyższą decyzję PWIS w B. skargę do sądu administracyjnego wywiodła spółka M. w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, skutkujący naruszeniem: a) art. 1 ust. 3 i art. 31 ust. 2 Rozporządzenia (WE) NR 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny. udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) (Dz.U.UE.L.06.396.1), poprzez przyjęcie, że Skarżący ponosi odpowiedzialność za treść karty charakterystyki; § 1 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie karty charakterystyki (Dz. U. 2007, Nr 215, poz. 1588) w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. 2001, Nr 11, poz. 84) poprzez przyjęcie, że Skarżący obowiązany jest do zmiany treści karty charakterystyki; przepisów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 września 2003 r. w sprawie kryteriów i sposobu klasyfikacji substancji i preparatów chemicznych, poprzez uznanie, że dokonując klasyfikacji substancji niewystarczające jest podanie zakresu ich stężeń, 2) naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza: art. 7 kpa w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U 2006, Nr 122, poz. 851 ze zm.) poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy; art. 8 kpa w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U 2006, Nr 122, poz. 851 ze zm.) poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącego do organu; art. 28 kpa w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2006, Nr 122, poz. 851 ze zm.) poprzez uznanie Skarżącego za stronę postępowania. W uzasadnieniu autor skargi podniósł przede wszystkim, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia REACH nie jest on zobowiązany do zmiany karty charakterystyki. Z rozporządzenia tego skarżący wywodzi, że do ewentualnej zmiany treści karty zobowiązanym może być tylko producent, importer i dalszy użytkownik. Spółka M. jest wyłącznie dystrybutorem, zaś w myśl ww. Rozporządzenia dystrybutor ani konsument nie są uważania za dalszych użytkowników. Powołując się na § 1 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie karty charakterystyki w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych, skarżący stwierdził, iż jedynie udostępnia produkt osobom trzecim wprowadzony do obrotu na terytorium Unii Europejskiej. Jak określono, firma M. jako Dystrybutor wprowadzonego już na rynek produktu nie może odpowiadać za treść karty charakterystyki, bowiem gdyby miała do tego uprawnienia, to na rynku mogłaby zaistnieć taka sytuacja, że jeden produkt mógłby mieć różne niekompatybilne ze sobą karty charakterystyki. Skarżący podkreślił także, że zobowiązanie do podania w sposób precyzyjny składu i zawartości poszczególnych substancji w produkcie skutkować będzie naruszeniem tajemnicy handlowej. W toku postępowania odwoławczego, skarżący przedłożył organowi stanowisko producenta zakwestionowanego preparatu, z którego jasno wynikało, że nie doszło do przekroczenia stężeń granicznych. Skoro stężenia są podane w przedziałach, a zagrożenia ujawnione w treści karty są zgodne ze stanem faktycznym udowodnionym w toku postępowania przed organem (przedłożone stanowisko producenta), to dalszy użytkownik, nawet gdyby dokonał żmudnego przeliczenia stężenia i stosując się do nich określił wyższe zagrożenia, co jest wręcz nieprawdopodobne, to i tak szkody by ponieść nie mógł. Reasumując skarżący stwierdził, że organ nie miał podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania, a tym samym nie powinien był prowadzić postępowania w niniejszej sprawie. Zarówno rozporządzenie REACH, jak również rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 września 2003 r. w sprawie kryteriów i sposobu klasyfikacji substancji i preparatów chemicznych nie nakłada na producenta obowiązku dokładnego podawania stężeń. Wystarczające jest bowiem podanie zakresu stężeń. Podobne stanowisko prezentuje Biuro do Spraw Substancji i Preparatów Chemicznych w piśmie z dnia 18.02.2009 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Na wstępie podnieść należy, iż istota sprawy sprowadza się zasadniczo do stwierdzenia, czy skarżąca spółka odpowiada za treść karty charakterystyki wprowadzanego i dystrybuowanego na rynek polski produktu, a przez to, czy jest zobowiązana do jej zmiany. Zdaniem skarżącej spółki M. nie jest ona odpowiedzialna za treść karty charakterystyki rozprowadzanego produktu Surfanios Lemon Fresh, albowiem jest ona tylko pośrednikiem wprowadzonego na rynek europejski produktu, przez co nie może być uznana ani za producenta, ani za importera, ani za dalszego użytkownika, które to podmioty w rozumieniu Rozporządzenia REACH mogłyby być zobowiązane do zmiany treści karty charakterystyki. Organ I instancji przeprowadzający kontrolę w siedzibie firmy skarżącej uznał, iż jest to podmiot odpowiedzialny za treść karty, przez co i zobowiązany do zmiany jej treści. Dlatego też nałożył na skarżącą spółkę obowiązek ponownego sklasyfikowania produktu Surfanios Lemon Fresh i przez to zmiany treści jego karty charakterystyki. W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy zarówno prawa polskiego jak i unijnego. Jak wskazały strony, podstaw prawnych w kwestii zmiany treści karty charakterystyki substancji i preparatów chemicznych należy szukać w Rozporządzeniu (WE) NR 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.U.UE.L.06.396.1), w ustawie z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. 2001, Nr 11, poz. 84 z późn. zm.) oraz w aktach wykonawczych do tejże ustawy, w szczególności w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie karty charakterystyki (Dz. U. 2007, Nr 215, poz. 1588), czy też Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 września 2003r. w sprawie kryteriów i sposobu klasyfikacji substancji i preparatów chemicznych (Dz. U. Nr 171, poz. 1666). Przede wszystkim, stwierdzić należy, iż na podstawie przepisów ww. aktów prawnych nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej, mówiące, iż nie jest ona podmiotem odpowiedzialnym za treść karty charakterystyki. W ocenie Sądu, nie ma rozbieżności przepisów unijnych i polskich w przedmiotowym zakresie, na co próbował zwrócić uwagę skarżący. Polskie przepisy zawarte w ustawie z dnia 11 stycznia 2001r. o substancjach i preparatach chemicznych nie naruszają postanowień Rozporządzenia REACH i są z nimi spójne. Co prawda w wersji sprzed ostatniej nowelizacji z dnia 9 stycznia 2009r., przepisy te były sformułowane dość ogólnikowo i niejednoznacznie, lecz po ostatniej zmianie, które weszły w życie od dnia 1 czerwca 2009r. (niektóre przepisy weszły w życie od dnia 24.02.2009 r.) ustawodawca dostosował polskie przepisy wprost do unijnego Rozporządzenia REACH. Badając legalność wydawanych w sprawie decyzji Sąd kontroluje ich zgodność z przepisami prawa na dzień ich wydania jednak i na tę datę nie było znaczących rozbieżności ustawodawstwa polskiego od norm unijnych. Mało tego, nawet gdyby taka rozbieżność istniała i należałoby zastosować wprost normy Rozporządzenia REACH, to i tak stanowisko skarżącego w kwestii odpowiedzialności za treść karty byłoby niezasadne, albowiem także z tego aktu wynika, że będzie to podmiot zobowiązany do zmiany treści karty w przypadku nieaktualnych danych w niej zawartych. W myśl art. 5 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. 2001, Nr 11, poz. 84 z późn. zm., obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji) osoba wprowadzająca do obrotu substancje niebezpieczną lub preparat niebezpieczny jest obowiązana do bezpłatnego udostępniania ich odbiorcy karty charakterystyki takiej substancji lub preparatu, najpóźniej w dniu ich pierwszej dostawy, z zastrzeżeniem przepisów ust. 5 pkt 3. (przypadki, gdzie karta charakterystyki nie jest wymagana). Ustęp 4 tego artykułu stanowi, że w przypadku pojawienia się nowych istotnych informacji, osoba o której mowa powyżej, ma obowiązek zaktualizować kartę charakterystyki. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ww. ustawy wprowadzenie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej preparatu niebezpiecznego w rozumieniu art. 2 ust. 2 wymaga poinformowania Inspektora. W razie zaś stwierdzenia, że karta charakterystyki nie zawiera wymaganych informacji, Inspektor zobowiąże, w drodze decyzji, osobę wprowadzającą preparat niebezpieczny do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do jej uzupełnienia w określonym terminie. W aktualnym stanie prawnym osobę wprowadzającą do obrotu substancje niebezpieczną lub preparat niebezpieczny zastąpiono określeniem "pierwszy uczestnik łańcucha dostaw". Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2007r. w sprawie karty charakterystyki, które aktualnie straciło moc z dniem 24 lutego 2009 r. na mocy ustawy o substancjach i preparatach chemicznych z dnia 9 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 106) stanowiło w § 2, że karty charakterystyki sporządza się, aktualizuje i dokonuje się ich dystrybucji zgodnie z przepisami tytułu IV rozporządzenia (WE) nr 1907/2006. Tym samym, także pod rządami przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, zastosowanie miały normy prawa unijnego (rozporządzenie nr 1907/2006 – REACH), zgodnie z którymi dostawcy (preparatu niebezpiecznego – przyp. wł) niezwłocznie aktualizują kartę charakterystyki w przypadku, m.in. gdy tylko pojawią się nowe informacje, które mogą mieć wpływ na środki kontroli ryzyka, lub nowe informacje o zagrożeniach (art. 31 ust. 9 pkt "a"). Rozporządzenie nr 1907/2006 w art. 31 ust. 1 stanowi, że dostawca substancji lub mieszaniny dostarcza odbiorcy substancji lub mieszaniny kartę charakterystyki. Ustęp 9 tego przepisu stanowi zaś, że dostawcy niezwłocznie aktualizują kartę charakterystyki, np. gdy tylko pojawią się nowe informacje, które mogą mieć wpływ na środki kontroli ryzyka, lub nowe informacje o zagrożeniach. Dostawcą substancji lub mieszaniny jest w myśl art. 3 pkt 32 Rozporządzenia REACH producent, importer, dalszy użytkownik lub dystrybutor wprowadzający do obrotu substancję w jej postaci własnej lub jako składnik mieszaniny, lub w postaci mieszaniny. Z analizy przepisów Rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 REACH wynika, iż pojęcie dystrybutora jest tożsame z pojęciem dostawcy. Dystrybutorem jest także "osoba wprowadzająca produkt do obrotu". Dystrybutorem nie jest natomiast "dalszy użytkownik" – jak podnosiła to skarżąca, ani też "uczestnik łańcucha dostaw". Jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka M. jest zarówno dystrybutorem produktu Surfanios Lemon Fresh, jak i importerem na kraj Polski. Wynika to m.in. z poprzedniej karty charakterystyki z datą aktualizacji na dzień 15 stycznia 2008 r. W dokumencie tym określono stronę skarżącą jako Importer/Dystrybutor. Powyższy fakt został potwierdzony na rozprawie sądowej, podczas której pełnomocnik skarżącego przyznał, że firma M. jest importerem produktu na kraj. W tych okolicznościach bezpodstawne staje się stwierdzenie, że skarżący zwolniony jest od odpowiedzialności za treść karty charakterystyki produktu Surfanios Lemon Fresh. Zarówno polska ustawa o substancjach i preparatach chemicznych jak i Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 jasno regulują odpowiedzialność importera w tego typu sprawach. Wskazana ustawa o substancjach potwierdza i w obecnym stanie i w dacie obowiązywania na dzień wydania zaskarżonej decyzji, że odpowiedzialnością za kartę charakterystyki jest podmiot (osoba) wprowadzający preparat niebezpieczny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (a zatem importer). W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, iż w stosunku do spółki M. prawidłowo został skierowany nakaz organu I instancji, potwierdzony także przez organ odwoławczy. Skarżąca spółka jako importer i dystrybutor produktu winien zaktualizować treść karty, jeżeli jej treść nie odpowiada normom przewidzianym w przepisach regulujących kwestie dopuszczalnych stężeń. Odpowiednia klasyfikacja produktu ma niebagatelne znaczenie w obrocie i twierdzenia skarżącego odnośnie dowolności zapisów w karcie nie ma racji bytu. Skoro Inspektorat Sanitarnej Stacji Epidemiologicznej stwierdził nieprawidłowości w karcie w postaci błędnego sklasyfikowania danego produktu, to podmiot za to odpowiedzialny winien zaktualizować kartę charakterystyki produktu do norm zgodnych z przepisami. Stwierdzenie skarżącego, iż "producent ma prawo podać dowolny zakres stężeń", nie jest w ocenie Sądu zasadne, albowiem – jak określił to organ odwoławczy - podany przez producenta zakres stężeń powinien mieścić się w takich granicach, aby nie powodować zmiany podanej przez niego klasyfikacji. Tylko taka interpretacja jest zgodna z logiką i przepisami prawa. Niezasadny jest, w ocenie Sądu, zarzut skargi w postaci naruszenia tajemnicy handlowej. Sąd administracyjny stoi na stanowisku, że aspekt tajemnicy handlowej jest kwestią prawa cywilnego a nie administracyjnego. Umowa cywilnoprawna zwierana między osobami uczestniczącymi w obrocie danym produktem nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. O ile tajemnica handlowa zostałaby naruszona, stronie przysługują roszczenia wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tych okolicznościach, Sąd działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). orzekł jak w sentencji.