II SA/Bk 243/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji "D. P." w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy N. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie oraz uruchomieniu zakładu produkcji pelletu drzewnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie [...] M., w gminie N. Decyzja została wydana na wniosek M. Ż. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Fundacja "D. P." (dalej: "Fundacja") z siedzibą w W. zwróciła się do Wójta Gminy N. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, wnosząc jednocześnie odwołanie od tej decyzji i wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do działania w charakterze strony. W jego uzasadnieniu Fundacja wskazała, że wśród jej celów i zadań znajduje się działalność na rzecz ochrony i odtwarzania różnorodności przyrodniczej Europy, ze szczególnym uwzględnieniem Rzeczypospolitej Polski, którą realizuje ona m.in. przez monitorowanie obszarów cennych przyrodniczo. W ocenie Fundacji takim terenem jest obszar objęty ww. postępowaniem. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania, uznając, że Fundacja nie posiada w sprawie interesu prawnego, nie będąc właścicielem ani władającym żadnej z działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że jedynie takie osoby posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawach, w których nie zachodzi potrzeba przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia. Ponadto organ wskazał, że Fundacja nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W związku z powyższym, orzeczono na zasadzie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności ww. odwołania. Skargę na ww. postanowienie wniosła do tut. Sądu Fundacja "D. P." w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez naruszenie: a. art. 28 k.p.a. oraz art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a. przez uznanie, że Fundacja nie posiada interesu prawnego w sprawie, mimo dopuszczenia jej do postępowania integralnie związanego z tymże postępowaniem prowadzonego przez Wójta Gminy N. pod sygn. [...] (kopia postanowienia o dopuszczeniu Fundacji do postępowania została załączona do skargi). Skarżąca wniosła jednocześnie o zwrócenie się do Wójta Gminy N. o złożenie do akt sprawy, wskazanej sprawy [...] i przeprowadzenie dowodu ze znajdujących się tam akt, na okoliczność zasadności udziału Fundacji w postępowaniu znak [...] przed Wójtem Gminy N.; b. art 134 k.p.a. przez jego zastosowanie, c. art. 136 k.p.a. § 1 przez niezastosowanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu stwierdzenia, czy odwołująca się Fundacja posiada interes prawny do odwołania się; d. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, polegające na nieuprawnionym, automatycznym przyjęciu przez organ, że Fundacja nie posiada w sprawie interesu prawnego; e. art. 77 § 1 i 2 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności w zakresie ustalenia interesu prawnego Fundacji w udziale w postępowaniu; f. art 80 k.p.a. przez dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach, z pominięciem wskazanej wyżej sprawy, związanej integralnie ze sprawą niniejszą, w której Fundację do wzięcia udziału w sprawie dopuszczono; g. art. 107 § 3 k.p.a. przez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia i przyjęcia odwołania organowi I instancji. Do skargi dołączono kserokopię postanowienia Wójta Gminy H. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] dopuszczającego Fundację do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku hali magazynowej i wiaty z budową niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej w obrębie [...] M., gmina N. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowego stanowisko oraz podnosząc, że pomiędzy niniejszym postępowaniem, a postępowaniem, w którym zostało wydane ww. postanowienie nie zachodzi integralny związek, bowiem są to dwa odrębne postępowania. W dniu [...] czerwca 2019 r. M. Ż. złożył do akt deklarację organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000, wydaną w związku z planowaną inwestycją - zakładu produkcji pelletu drzewnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez Fundację "D. P." w W. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] orzekającej o braku potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie oraz uruchomieniu zakładu produkcji pelletu drzewnego na działce nr [...], obr. M., gm. N. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. Wedle tego przepisu: "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Omawiane postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania, nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, że "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Warunkiem zatem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. W konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, to jest oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Przechodząc zaś do meritum sprawy wskazać należy, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn podmiotowych, tj. sytuacją wniesienia odwołania przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej w sprawie. Sąd tę ocenę w pełni podziela. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia, przypomnieć należy, że decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2018 r., która jest przedmiotem odwołania wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.). Ustawa ta w art. 44 przewiduje, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania (ust. 1). Przy tym stosownie do brzmienia art. 44 ust. 2 powołanej ustawy, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji, wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym zaś organizacja uczestniczy na prawach strony. Zgodnie zatem z wyżej przytoczonym przepisem wystarczy, że organizacja ekologiczna, której celem statutowym była ochrona środowiska zgłosiła udział do postępowania i stawała się uczestnikiem postępowania. Podkreślenia wymaga, że takie uprawnienie służy jednak wyłącznie w postępowaniu, w którym wymagany jest udział społeczeństwa. Za postępowanie, w którym wymagany jest udział społeczeństwa uważa się natomiast postępowanie, w którym wymagane jest dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). W niniejszej sprawie, z uwagi na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, postępowanie zakończone decyzję, od której Fundacja złożyła odwołanie, nie jest uważane za postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Wobec tego stowarzyszenie ekologiczne nie mogło – z mocy prawa – uczestniczyć w postępowaniu I instancji na podstawie art. 44 ust. 1 ww. ustawy, ani też nie miało uprawnienia do złożenia odwołanie w trybie art. 44 ust. 2 tej ustawy (tak m.in.: wyrok WSA w Warszawie, IV SA/Wa 910/16, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie z akt sprawy wynika, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Skarżąca – co potwierdza analiza akt sprawy, nie była ujawniona jako właściciel (lub władający) żadnej z działek gruntu znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a jedynie takie osoby posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawach, w których nie zachodzi potrzeba przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia (tj. w takich jak przedmiotowa). Nadto co istotne w sprawie, Wójt Gminy N. nie wydał postanowienia o dopuszczeniu skarżącej do udziału w postępowaniu. A zatem trafnie podniósł organ odwoławczy, że dopiero ww. postanowienie przyznawałoby skarżącej uprawnienie do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji. Skoro Fundacja nie uzyskała uprawnień strony postępowania – to tym samym nie mogła skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnić bowiem należy, że uprawnienia zawarte w art. 31 § 3 k.p.a. służą organizacji społecznej jedynie w sytuacji, gdy została już uprzednio dopuszczona do udziału w postępowaniu. Reasumując, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji (takim jak przedmiotowe - tj. bez potrzeby braku udziału społeczeństwa), to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Z uwagi na powyższe podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej w sprawie, co wynika w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości. Odnosząc się natomiast do kwestii zarzutów skargi przypomnieć należy, że rozpoznawana przez Sąd skarga dotyczyła postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Z twego też powodu zarzuty dotyczące zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2018 r. nie mogły podlegać ocenie Sądu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w rozpatrywanej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 i 2 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.