II SA/Bk 244/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2004 r. sprawy ze skargi A.C. i Z.P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących A.C. i Z.P. kwoty po 100,00 złotych na rzecz każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Postanowieniem z [...] stycznia 2004 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., powołując się na art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U.Nr 80, poz. 718) oraz art. 81 "c" ust 2 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 roku (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) i 123 kpa, nałożył na inwestora – Burmistrza Miasta S. obowiązek przedłożenia do [...] marca 2004 roku ekspertyzy rzeczoznawcy wyjaśniającej kwestie: - zgodności wykonania modernizacji ulicy W. w S. z przepisami ustawy o drogach publicznych i przepisami prawa budowlanego oraz spełnienia warunków § 78 i § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430) określających wymagania jakie powinien spełniać zarówno zjazd publiczny, jak i zjazd indywidualny; - prawidłowości i optymalności zastosowanego i zrealizowanego rozwiązania inwestycji zwłaszcza na odcinku (od 40 m do 90 m) przylegającym do posesji o numerach porządkowych 2, 3, 4, 10 i 12, odnośnie dostosowania go do istniejącej konfiguracji ukształtowania terenu i konieczności wykonania dojazdu do posesji numerach 6 i 8 przy ulicy W.; - propozycji możliwości ewentualnego obniżenia spornego odcinka drogi. Postanowienie powyższe - jak wynika z akt sprawy – zostało wydane w trakcie prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego od listopada 2000 roku postępowania w sprawie odstępstw inwestora od warunków wydanego [...] września 2000 roku pozwolenia na modernizację ulic W. i O. w S. wraz z wykonaniem odcinka muru oporowego przy skrzyżowaniu ulicy W. z ulicą N. Roboty budowlane rozpoczęte na podstawie w/w pozwolenia w październiku 2000 roku zostały faktycznie zakończone w dniu [...] maja 2001 roku (protokół odbioru końcowego robót). Organ nadzoru budowlanego w trakcie robót odmówił wstrzymania ich wykonania stwierdzając, iż odstępstwa od projektu budowlanego są nieistotne, ale ostateczną odmowę wstrzymania wykonania robót uchylił Sąd administracyjny wyrokiem z [...] lipca 2001 roku (sygn. [...]) i do faktycznego zakończenia robót nie doszło do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Równolegle toczyło się przed organami architektoniczno – budowlanymi postępowanie z wniosku mieszkańców ulicy W., między innymi i skarżących, o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którego udzielono bez udziału mieszkańców. Postępowanie to wznowione zostało w styczniu 2001 roku i ostatecznie zakończyło się [...] lipca 2003 roku decyzją Wojewody P. utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z [...] kwietnia 2003 roku o uchyleniu po wznowieniu postępowania pierwotnego pozwolenia na budowę i o odmowie udzielenia tego pozwolenia. Z uzasadnienia decyzji wojewody wynika, że zasadniczym powodem odmowy pozwolenia na modernizację ulicy był brak prawidłowego wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do władania nieruchomością na cele budowlane a ponadto brak w aktach jednoznacznego dowodu wyjaśniającego kwestię, że dojazd do posesji położonej przy ulicy W. [...] (A. i J.C.) został zaprojektowany zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych i prawa budowlanego. Przy takim stanie sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia po opisaniu podejmowanych przez nadzór budowlany czynności stwierdził, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnego pozwolenia na budowę należy uregulować stan prawny inwestycji. Wobec wciąż licznych protestów mieszkańców ulicy W., zwłaszcza posesji Nr 2, 4, 6, 8, 10 i 12, związanych z uciążliwością korzystania ze swoich posesji z powodu dodatkowego podwyższenia (ich zdaniem) a nie obniżenia, co należało uczynić, poziomu drogi na odcinku przylegającym do ich posesji, należy jednoznacznie ustalić, czy rzeczywiście zrealizowane rozwiązanie projektowe przy naturalnie zróżnicowanej konfiguracji terenu było optymalnym rozwiązaniem dla wszystkich mieszkańców ulicy. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł inwestor – Burmistrz Miasta S., podnosząc, iż modernizację ulic W. i O. przeprowadzono w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, sporządzony przez uprawnionych projektantów, a inwestycja została oddana do użytku. Poprawność przyjętych rozwiązań projektowych stwierdziła opinia sprawdzającego dokumentację projektową mgr inż. M.D. Żądanie zatem dodatkowych ekspertyz jest bezzasadne. Nadto podniósł, że nie wszystkie osoby biorące udział w postępowaniu mają przymiot strony. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu opisanego wyżej zażalenia postanowieniem [...] marca 2004 roku orzekł o uchyleniu postanowienia pierwszoinstancyjnego w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz S. jako zarządca ulicy W. w S., w przypadku dokonania jej modernizacji zobowiązany był przebudować istniejące wjazdy i dojścia do poszczególnych posesji w ramach wykonanego zadania. Przebudowa ta nie mogła być dokonana w taki sposób, aby pozbawić właściciela działki możliwości korzystania z niej przez nieodpowiednie rozwiązania wysokościowe przebudowanych wjazdów, nawet jeśli na czas wykonywania robót zjazd nie jest użytkowany. Zatwierdzona pozwoleniem na budowę z [...] września 2000 roku dokumentacja zakładała na sporym odcinku podniesienie rzędnych niwelety nawierzchni średnio o około 0,40 m w stosunku do istniejącego terenu. Brak udziału mieszkańców ulicy W. w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę spowodował, że w trakcie realizacji robót zamiar wykonania modernizacji zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją wywołał falę protestów. W wyniku uzgodnień, podczas budowy dokonano kilku nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Polegały one na wprowadzeniu, na spornym odcinku drogi jednostronnej przechyłki oraz obniżenia rzędnych nawierzchni drogi na tymże odcinku od 0 do 0,38 m. Zastosowane zmiany mają swoje odzwierciedlenie w dzienniku budowy. Jednak mimo dokonanych, jak się wydaje udogodnień, nie został zapewniony właściwy dojazd do posesji. Jak wynika z "opinii" sporządzonej przez M.D. (sprawdzającego projekt budowy będący załącznikiem do pozwolenia na budowę) wykonane pochylenie zjazdu na posesję Nr 4, 6, 8 i 10, nie przekracza dopuszczalnego – 12 %, określonego Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 roku. Jeżeli chodzi o dokonanie wjazdu na posesją Nr 10, to według sporządzającego "opinię" jest możliwe dostosowanie go w granicach pasa drogowego do istniejącego na działce wjazdu do garażu. Zatem według organu odwoławczego nie zachodzi konieczność sporządzania kolejnej oceny zgodności wykonania zjazdów z obowiązującymi przepisami. Podczas powtórnego rozpatrywania niniejszej sprawy organ I instancji winien rozpatrzyć konieczność opracowania przez Burmistrza Miasta S. konkretnego rozwiązania technicznego, zapewniającego właściwe i dostosowane do potrzeb mieszkańców dojścia i dojazdy do posesji na nowym odcinku drogi, w uzgodnieniu z zainteresowanymi stronami. Skargę do Sądu administracyjnego na powyższe postanowienie wywiedli mieszkańcy ulicy W. w S. A. i J.C., Z. i E.P., M.S. i M.S. Skarga J.C., E.P., M.S. i M.S. została prawomocnie odrzucona, a pozostała do merytorycznego rozpoznania skarga A.C. i Z.P. Skarżące zarzuciły postanowieniu rażące naruszenie art. 7 i 12 kpa oraz prawa budowlanego. Zdaniem skarżących dopiero ekspertyza rzeczoznawcy stwierdziłaby jaki jest w terenie rzeczywisty stan inwestycji i czy jest to stan zgodny z przepisami. Organ odwoławczy swoje uwagi co do stanu rzeczywistego poczynił w oparciu o przypuszczenia, co jest niedopuszczalne. Skarżące zakwestionowały rzetelność opinii osoby dokonującej sprawdzenia pierwotnego projektu budowlanego podkreślając, iż jej autor nie mógł być traktowany jako niezależny rzeczoznawca. Skarżące podtrzymały dotychczasowe twierdzenia co do tego, że w trakcie robót przy modernizacji ulicy doszło nie do obniżenia niwelety terenu ale do jej podwyższenia o około 80 cm. Nadto skarżące zarzuciły brak logiki stwierdzeniom użytym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i podkreśliły fakt pozbawienia ich istniejącego dotychczas dostępu do drogi publicznej. Podnosząc powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zakwestionowanie bowiem przez organ odwoławczy potrzeby skorzystania w sprawie z ekspertyzy rzeczoznawcy, pozwalającej wyjaśnić stan techniczny wykonanych robót budowlanych przy modernizacji ulicy W. w S., nastąpiło z naruszeniem art. 81 "c" ust. 2 prawa budowlanego. Przepis powyższy stanowi, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z przepisu wynika, iż przy ocenie potrzeby nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy, właściwy organ winien się kierować kryterium uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego czy jakości robót budowlanych. W niniejszej sprawie takie wątpliwości zaś istnieją. W trwającym od 2000 roku do dziś postępowaniu, nie udało się bowiem jednoznacznie przesądzić jaki charakter mają odstępstwa inwestora od warunków pozwolenia budowlanego na modernizację ulicy W. Pierwotną odmowę wstrzymania robót budowlanych po uznaniu odstępstw za nieistotne, zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w B. wyrokiem z [...] lipca 2001 roku (sygn. [...]). Skarżący – mieszkańcy ulicy W. konsekwentnie twierdzą, iż odnotowane w dzienniku budowy obniżenie niwelety ulicy w stosunku do zakładanego pierwotnym projektem, w rzeczywistości nie miało miejsca. Doszło natomiast do podwyższenia niwelety drogi, miejscami nawet o około 80 cm, co spowodowało utrudnienia a nawet uniemożliwiło niektórym mieszkańcom wyjazd z własnych posesji. Stan faktyczny na gruncie – ich zdaniem – odbiega od opisanego w dokumentach. Twierdzenie skarżących, póki co, nie zostało zweryfikowane przez organ nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, że po wznowieniu postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego na modernizację ulicy W. i uchyleniu przez organ architektoniczno – budowlany pierwotnego pozwolenia na budowę, doszło do odmowy udzielenia pozwolenia a jednym z powodów odmowy były też zastrzeżenia do projektu budowlanego. Z uzasadnienia decyzji Wojewody P. z [...] lipca 2003 roku (Nr [...]) utrzymującej w mocy odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w opisanym wyżej wznowionym postępowaniu administracyjnym wynika, iż "nadal brak jest w aktach sprawy konkretnego dowodu jednoznacznie wyjaśniającego kwestię, że dojazd do posesji Nr 228, położonej przy ul. W. [...], należącej do A. i J.C., został zaprojektowany zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych i z zakresu prawa budowlanego". Powoływanie się przez organ II instancji na wyjaśnienia M.D. – sprawdzającego projekt budowlany, będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę i traktowanie ich jako wystarczające potwierdzenie prawidłowości tego projektu, nie może być dowodem w niniejszym postępowaniu. Pomijając bowiem fakt osobistego zaangażowania wyżej wymienionej osoby w kontrolowany teraz proces budowy, zauważyć należy, że postępowanie niniejsze dotyczy odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Tym bardziej jednak, gdy organ architektoniczno – budowlany wyraził wątpliwości co do prawidłowości rozwiązań pierwotnego projektu, należało wszechstronnie zbadać charakter odstępstw od projektu. Sam organ II instancji nazywa wprowadzone zmiany, "jak się wydaje" udogodnieniami, ale przyznaje też, iż nie został zapewniony właściwy dojazd do posesji skarżących. W tej sytuacji wyrażone na rozprawie przez pełnomocnika organu stwierdzenie, iż odstępstwa od projektu budowlanego miały charakter nieistotny, wydaje się być nieporozumieniem, tym bardziej, że zalecone organowi I instancji stosowanie art. 51 prawa budowlanego (bez dowodu w postaci ekspertyzy) wymaga przecież przesądzenia istnienia przesłanek z art. 50 prawa budowlanego, w tym przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego bądź warunków określonych w przepisach. Przepis art. 51 ust 4 ustawy – Prawo budowlane stanowi, iż do robót budowlanych już wykonanych (a sporne roboty w międzyczasie zostały zakończone) stosuje się odpowiednio art. 1 – 4 wówczas gdy roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust 1. Reasumując w niniejszym postępowaniu istnieje rzeczywiście obiektywna potrzeba wszechstronnego wyjaśnienia stanu technicznego wykonanych robót budowlanych w zakresie ich prawidłowości z normami, oceny zastosowanych rozwiązań inwestycji i znalezienia satysfakcjonującego mieszkańców, optymalnego rozwiązania. Zobowiązanie inwestora do przedłożenia stosownej ekspertyzy było więc zgodnie z treścią art. 81 "c" ust. 2 prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze postanowienie organu II instancji kwestionujące nałożony na inwestora obowiązek podlegało uchyleniu (art. 145 § 1 pkt lit "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U.Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uchylenia postanowienia było orzeczenie o wstrzymaniu wykonania tego rozstrzygnięcia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i nałożenie na organ obowiązku zwrotu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym).