II SA/Bk 244/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J.J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy N. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie oraz uruchomieniu zakładu produkcji pelletu drzewnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie [...] M., w gminie N. Decyzja została wydana na wniosek M. Ż. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. J. J. i M. J. (dalej: "skarżący") zwrócili się do Wójta Gminy N. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, wnosząc jednocześnie odwołanie od tej decyzji i wniosek o dopuszczenie do działania w charakterze strony. W jego uzasadnieniu wskazali, że przyczyną wniesienia odwołania z uchybieniem terminu była niewiedza odwołujących się, zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania, jak i jego zakończeniu. Podnieśli, że w obwieszczeniu o wydaniu przez Wójta Gminy N. ww. decyzji, brak było danych umożliwiających identyfikację nieruchomości, na której ma zostać posadowiona przedmiotowa inwestycja. Wskazali ponadto, że jakkolwiek ich nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z działką przeznaczoną pod inwestycję, to w ich ocenie znajduje się ona w zasięgu znaczącego jej oddziaływania, co może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem na cele turystyczne (tj. gospodarstwo agroturystyczne). W ocenie odwołujących się, planowana inwestycja spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu ich nieruchomości, pod postacią immisji wydobywających się z planowanej inwestycji (tj. hałasu, pyłu, zapachu), a także wpłynie ujemnie na walory turystyczne i zmniejszy dochodowość prowadzonego przez nich gospodarstwa agroturystycznego. Odwołujący się wskazali, że wywodzą swój interes prawny z art. 144 k.c. w zw. z art. 140 k.c. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 3 k.p.a., ustalając, że odwołujący nie mają w sprawie interesu prawnego. Kolegium powołało się przy tym na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa"), które wskazują na katalog stron postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. wnioskodawcę oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Organ wskazał, że istnienie interesu prawnego wiązać należy z zakresem oddziaływania planowanej inwestycji przy czym, z art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art 82 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy środowiskowej wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Podkreślił przy tym, że jedynie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonej w zakresie oddziaływania inwestycji, będą mogły posiadać przymiot strony w takim postępowaniu. Definiując zaś tytuł prawny do nieruchomości, organ wskazał na właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania inwestycji. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ podkreślił, że nieruchomości będące własnością skarżących nie znajdują się ani na terenie planowanej inwestycji, ani w strefie jej oddziaływania oraz, że przedsięwzięcie planowane jest na działce oddalonej ponad kilometr od nieruchomości skarżących. Ponadto Kolegium nie dostrzegło wpływu planowanej działalności na prowadzone przez skarżących gospodarstwo agroturystyczne, wskazując, że zdarzenia przyszłe oraz niepewne - zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem, mogą stanowić jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji Kolegium, uznało, że w sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego się, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, (tj. w razie braku legitymacji odwołującego się) - umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na ww. decyzję wnieśli do tut. Sądu J. J. i M. J., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie następujących przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy: a. art. 28 k.p.a. oraz art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w sprawie, mimo prowadzenia w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji gospodarstwa agroturystycznego; b. art. 138 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, c. art. 136 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu stwierdzenia, czy skarżący posiadają interes prawny do odwołania się; d. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, polegające na nieuprawnionym, automatycznym przyjęciu przez organ, że skarżący nie posiadają w sprawie interesu prawnego; e. art. 77 § 1 i 2 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżących; f. art 80 k.p.a. przez dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach; g. art. 107 § 3 k.p.a. przez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W dniu 26 czerwca 2019 r. M. Ż. złożył do akt deklarację organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000, wydaną w związku z planowaną inwestycją - zakładu produkcji pelletu drzewnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja umarzająca postępowania odwoławcze, zainicjowane odwołaniem J. J. i M. J. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie oraz uruchomieniu zakładu produkcji pelletu drzewnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...[ położonej w obrębie [...] M., w gminie N. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie, a więc podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, w którym organ I instancji wydał decyzję, albo temu kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (vide: art. 28 k.p.a.). W związku z tym, że ustawa środowiskowa nie zawiera szczegółowych unormowań odnoszących się do pojęcia strony w tego typu sprawach, przy ustalaniu kręgu stron na uwadze należy mieć art. 28 k.p.a. Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się jednak w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855). Źródłem interesu prawnego nie mogą być także zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a więc nie powinno się go wywodzić m.in. z umów, regulaminów, czy z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, czy karnych, a także z zapadłych, w ramach tych postępowań, orzeczeń, które same w sobie nie stanowią źródła interesu prawnego (por. R. Hauser w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski - komentarz do art. 28, Legalis 2018). Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301). W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prawem, które stanowi podstawę do wyznaczenia stron, są m.in. przepisy ustalające poszczególne standardy jakości środowiska. Stronami tego postępowania będą właściciele działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a także właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania, jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji wykracza poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Z kolei obowiązek wyznaczenia obszaru ograniczonego oddziaływania dla określonej inwestycji wynika z działu V ustawy środowiskowej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 24 października 2012 r., II SA/Sz 649/11, CBOSA). W sprawach z zakresu ustalania środowiskowych uwarunkowań za stronę należy uznać więc podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 marca 2019 r. II SA/Łd 989/18, Lex nr 2646046). Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA). A zatem przyjąć należy za orzeczeniami sądów administracyjnych - że jedynie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonej w zakresie oddziaływania inwestycji będą mogły posiadać przymiot strony w takim postępowaniu. Natomiast definiując "tytuł prawny do nieruchomości" należy mieć na uwadze właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania inwestycji. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, nieruchomość skarżących znajduje się poza granicami oddziaływania inwestycji na środowisko. Jak zaś wynika z ustaleń Kolegium (czego skarżący nie kwestionują), jest ona umiejscowiona w odległości ponad kilometra od działki inwestora. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący nie posiadają ani działki sąsiadującej bezpośrednio z inwestycją, ani nawet takiej, która objęta byłaby jakimkolwiek wpływom inwestycji. Skarżący - zgodnie z aktami sprawy - nie byli ujawnieni jako właściciele/władający którejkolwiek z działek gruntu znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Rację ma zatem organ II instancji, który wskazuje, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, mającego źródło w normie prawnej uprawniającej ich do bycia stroną postępowania odwoławczego w niniejszym postępowaniu. Podnoszone zaś przez pełnomocnika skarżących argumenty, mające na celu uznanie ich za stronę wnioskowanego postępowania, świadczyć mogą co najwyżej o interesie faktycznym skarżących, który niewątpliwie posiadają. Zauważyć przy tym należy, że nie wskazują oni na normę prawa materialnego, z której wywodziliby przysługujące im uprawnienia, lecz powołują się na hipotetyczne immisje, których problematykę regulują przepisy prawa cywilnego, czy spadek atrakcyjności i dochodowości prowadzonego przez nich gospodarstwa agroturystycznego. Podnoszona zaś kwestia ochrony środowiska nie ma znaczenia dla oceny zasadności decyzji organu odwoławczego o umorzeniu postępowania, wydanej w związku ze stwierdzeniem, że osobom, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji (tj. skarżącym), nie przysługuje status strony postępowania, bowiem kwestia ta pozostaje bez związku z podlegającą analizie sprawą istnienia po stronie skarżących interesu prawnego. Podkreślić przy tym wyraźnie należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest ocena zgodności z prawem orzeczenia organu I instancji, a więc decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Dodać przy tym należy, że statusu strony w postępowaniu nie przyznają też skarżącym okoliczności związane ze zmianami w krajobrazie, jak również ewentualna zmiana wartości nieruchomości. W orzecznictwie przyjęto, że zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o ewentualnym interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Lublinie z 15 marca 2012 r., II SA/Lu 74/12, Lex nr 1138625). W świetle powyższego, uznać zatem należy za Kolegium, że skarżący nie wykazali wymaganego art. 28 k.p.a. interesu prawnego, a więc brak jest podstaw do przyjęcia, że są oni stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że tylko w przypadkach oczywistych wypowiedź organu powinna przyjmować formę postanowienia z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. tj. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Zawsze zaś wówczas, kiedy kwestia interesu wymaga ustaleń i merytorycznej oceny, organ winien rozpocząć fazę merytoryczną i ewentualnie - w razie negatywnego wyniku badania sprawy w omawianym zakresie - wydać decyzję o umorzeniu postępowania zażaleniowego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (por. m.in. wyrok tut. Sądu z 30 kwietnia 2019 t. II SA/Bk 16/19, Lex nr 2655324 lub wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2019 r. VIII SA/Wa 341/19, Lex nr 2687155). Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2019 r. II SA/Łd 950/18, Lex nr 2618916). Poczynione rozważania prowadzą zatem do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie narusza ona żadnego z przepisów powołanych w skardze, a w szczególności art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego organ podjął czynności wyjaśniające w celu weryfikacji zgłoszonych przez skarżących twierdzeń i podjęcia rozstrzygnięcia, czy wnoszący odwołanie legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd nie podzielił również pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego. Decyzja organu II instancji zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz rzeczowe i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Organ odwoławczy dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, znajdujące pełne oparcie w materiale dowodowym oraz dokonał jego oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa, a także odniósł się w sposób szczegółowy do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tym samym, wszystkie podniesione przez skarżących zarzuty nie mogły okazać się skuteczne. Zawarte tam twierdzenia stanowią w ocenie Sądu polemikę która, jako nie znajdująca oparcia w materiale dowodowym, a przy tym pozbawiona racji przekonywania, nie mogła doprowadzić do zdeprecjonowania ustaleń i wniosków poczynionych przez organy obu instancji. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie poparte żadnymi prawnie relewantnymi argumentami, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Natomiast zarzuty dotyczące prawidłowości przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji nie mogą być badane w niniejszym postępowaniu, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o umorzeniu postępowania związana z odmową przyznania skarżącym statusu strony, nie zaś decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Reasumując, stwierdzić należy, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanej decyzji, przepisy prawa, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.