II SA/Bk 245/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji "D. P." w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy N. ustalił M. Ż. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę hali łukowej z przeznaczeniem na zakład produkcji pelletu drzewnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie [...] M., w gminie N.. Decyzja została wydana na wniosek M. Ż. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Fundacja "D." (dalej: "Fundacja") z siedzibą w W. zwróciła się do Wójta Gminy N. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, wnosząc jednocześnie odwołanie od tej decyzji i wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do działania w charakterze strony. W jego uzasadnieniu Fundacja wskazała, że wśród jej celów i zadań znajduje się działalność na rzecz ochrony i odtwarzania różnorodności przyrodniczej Europy, ze szczególnym uwzględnieniem Rzeczypospolitej Polski, którą realizuje ona m.in. przez monitorowanie obszarów cennych przyrodniczo. W ocenie Fundacji takim terenem jest obszar objęty ww. postępowaniem. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania, uznając, że Fundacja nie posiada w sprawie interesu prawnego, nie będąc właścicielem ani władającym żadnej z działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że jedynie takie osoby, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz orzecznictwem, posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto organ wskazał, że Fundacja nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W związku z powyższym, orzeczono na zasadzie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności ww. odwołania. Skargę na ww. postanowienie wniosła do tut. Sądu Fundacja "D." w W., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez naruszenie: a. art. 28 k.p.a. oraz art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a. przez uznanie, że Fundacja nie posiada interesu prawnego w sprawie, mimo dopuszczenia jej do postępowania integralnie związanego z tymże postępowaniem prowadzonego przez Wójta Gminy N. pod sygn. [...] (kopia postanowienia o dopuszczeniu Fundacji do postępowania została załączona do skargi). Skarżąca wniosła jednocześnie o zwrócenie się do Wójta Gminy N. o złożenie do akt sprawy, wskazanej sprawy [...] i przeprowadzenie dowodu ze znajdujących się tam akt, na okoliczność zasadności udziału Fundacji w postępowaniu znak [...] przed Wójtem Gminy N.; b. art 134 k.p.a. przez jego zastosowanie, c. art. 136 k.p.a. § 1 przez niezastosowanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu stwierdzenia, czy odwołująca się Fundacja posiada interes prawny do odwołania się; d. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, polegające na nieuprawnionym, automatycznym przyjęciu przez organ, że Fundacja nie posiada w sprawie interesu prawnego; e. art. 77 § 1 i 2 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności w zakresie ustalenia interesu prawnego Fundacji w udziale w postępowaniu; f. art 80 k.p.a. przez dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach, z pominięciem wskazanej wyżej sprawy, związanej integralnie ze sprawą niniejszą, w której Fundację do wzięcia udziału w sprawie dopuszczono; g. art. 107 § 3 k.p.a. przez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia i przyjęcia odwołania organowi I instancji. Do skargi dołączono kserokopię postanowienia Wójta Gminy H. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] dopuszczającego Fundację do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku hali magazynowej i wiaty z budową niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej w obrębie [...] M., gmina N.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowego stanowisko oraz podnosząc, że pomiędzy niniejszym postępowaniem, a postępowaniem, w którym zostało wydane ww. postanowienie nie zachodzi integralny związek, bowiem są to dwa odrębne postępowania. W dniu [...] czerwca 2019 r. M. Ż. złożył do akt deklarację organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000, wydaną w związku z planowaną inwestycją - zakładu produkcji pelletu drzewnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez Fundację "D." w W. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie oraz uruchomieniu zakładu produkcji pelletu drzewnego na działce nr [...], obr. [...] M., gm. N.. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. Wedle tego przepisu: "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Omawiane postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania, nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, że "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Warunkiem zatem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. W konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, to jest oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności zarzutów materialnych dotyczących sprawy zakończonej opisaną na wstępie decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2018 r. Przechodząc zaś do meritum sprawy wskazać należy, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn podmiotowych, tj. sytuacją wniesienia odwołania przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej w sprawie. Sąd tę ocenę w pełni podziela. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne przed organem I instancji, zakończone decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2018 r., zostało zainicjowane wnioskiem M. Ż. o ustalenie warunków zabudowy polegającej na budowie hali łukowej z przeznaczeniem na zakład produkcji pelletu drzewnego wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej. W tym miejscu wyjaśnić należy, że status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a, zgodnie z którą "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej ich właściciele lub wieczyści użytkownicy mogą być stronami postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek. Artykuł 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."), który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy; źródłem interesu prawnego nie jest też art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA). A zatem przyjąć należy za orzeczeniami sądów administracyjnych - że jedynie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonej w zakresie oddziaływania inwestycji będą mogły posiadać przymiot strony w takim postępowaniu. Natomiast definiując "tytuł prawny do nieruchomości" należy mieć na uwadze właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania inwestycji. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej, nie sposób nie zauważyć, że skarżąca nie posiada ani działki sąsiadującej bezpośrednio ani nawet takiej, która objęta byłaby jakimkolwiek wpływom inwestycji. Skarżąca - zgodnie z aktami sprawy - nie była ujawniona jako właściciel/władający żadnej z działek gruntu znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Powyższa okoliczność nie budzi wątpliwości Sądu, nie jest też kwestionowana przez strony postępowania, w tym stronę skarżącą. Ponadto - wbrew temu co próbuje wykazać skarżąca, dołączając kopię postanowienia do skargi, nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji, jako podmiot na prawach strony. Trzeba przy tym zauważyć, że Wójt Gminy N. nie wydał postanowienia o dopuszczeniu skarżącej do udziału w omawianym postępowaniu. Jak słusznie podniosło Kolegium, dopiero ww. postanowienie o dopuszczeniu przyznawałoby skarżącej uprawnienie do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji (nawet gdyby nie posiadała interesu prawnego). W tym stanie rzeczy słuszny jest pogląd organu odwoławczego, że skarżąca nie posiada w sprawie ani interesu prawnego, ani nie została dopuszczona do postępowania przed organem I instancji, co wynika w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości z treści odwołania. Odpowiadając na zarzuty skargi zauważyć należy, że dołączone przez Fundację postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania, dotyczy zupełnie innego postępowania administracyjnego, choć dotyczącego tej samej działki. Dotyczy ono ustalenia warunków zabudowy dla innego przedsięwzięcia, a twierdzenie o "integralnym związku" z przedmiotowym postępowaniem nie zasługuje na aprobatę. Względem tej samej działki można prowadzić szereg postępowań dotyczących różnych przedsięwzięć, a wydanie decyzji i realizacja jednego z takich przedsięwzięć często wyklucza wydanie decyzji i realizację innego przedsięwzięcia (zmienia się bowiem zabudowa na działce). Tym samym jeszcze raz potwierdzić należy, że skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, a tym bardziej nieuzasadnione byłoby uznania, ze organizacja została (postanowieniem) dopuszczona do przedmiotowego postępowania. Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Postanowienie to nie narusza żadnego z przepisów powołanych w skardze, a w szczególności nie narusza art. 28 ani art. 134 k.p.a. Ustalenia organu co do nieposiadania przez skarżącą legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym są prawidłowe, zostały poczynione po analizie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i nie mają charakteru dowolnego (art. 7, 77 § 1 i 2 i 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.