II SA/Bk 245/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2024r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnoty L. w B. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 21 lutego 2024 r. nr AB-II.7840.4.11.2021.ED w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z 27 grudnia 2023 r., znak: AB-II.7840.4.11.2021.ED Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 06 lipca 2022 r.. znak: DAR- 11.6740.264.2020 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielającą A. Sp. z o.o., Sp. k. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i handlem, parkingami nadziemnymi i murkami oporowymi wraz z siecią cieplną i przyłączem cieplnym, oświetleniem terenu, doziemną kanalizacją deszczową i zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewid. gr. [...] obręb [...], przy ul. [...] w Białymstoku oraz pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowo - usługowego oraz 6 tablic reklamowych na działkach o nr ewid. gr. [...]1 obręb [...] przy ul. [...] w Białymstoku. W/w decyzja Wojewody Podlaskiego została sprostowana postanowieniem z dnia 07 marca 2024 r., znak: ABII. 7840.4.11.2021.ED w zakresie znaku sprawy decyzji organu I instancji. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie odwoławcze, w którym Wojewoda Podlaski po uchyleniu przez NSA wyrokiem z 7 września 2023r. w sprawie o sygn. II OSK 1667/23, wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej Wojewody z 19 kwietnia 2023r. zalecił organowi odwoławczemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego celem ustalenia, czy poszczególnym właścicielom lokali użytkowych w budynku przy ulicy [...], zarządzanym przez Wspólnotę Lokali Użytkowych, a którzy złożyli indywidualne wnioski o przyznanie statusu strony postępowania, przysługuje przymiot strony w postepowaniu wszczętym wnioskiem inwestora. Wnioski o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę na terenie bezpośrednio sąsiadującym z nieruchomością przy ulicy [...] złożyli w dniu 27 marca 2023r.: B. K., A. S., D. G., J. D., J. N., B. Ł. Po wyroku NSA z 7 września 2023r. Wojewoda Podlaski wezwał wnioskodawców pismami z 4 października 2023r. do wykazania indywidualnego interesu prawnego do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. Po przeanalizowaniu dokumentów nadesłanych przez większość wnioskodawców, organ odwoławczy pismami z 22 grudnia 2023r. poinformował wnioskodawców o odmowie przyznania im statusu strony w postępowaniu a decyzją z 27 grudnia 2023r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wspólnota Lokali Użytkowych przy ulicy [...] w Białymstoku wywiodła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Białymstoku, która została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 137/24. Pismem z 22 stycznia 2024 r. (z datą wpływu do organu 24 stycznia 2024 r.) Wspólnota Lokali Użytkowych przy ul. [...] w Białymstoku reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty – B. Ł. i P. G. wniosła o uzupełnienie decyzji organu odwoławczego w trybie art. 111 § 1 K.p.a. Zdaniem Wspólnoty decyzja nie zawiera adresata, co jest niezgodne z art. 107 § 1 K.p.a. Ponadto Wspólnota zażądała, aby wnioski złożone przez B. K., A. S., D. G., J. D., J. N., B. Ł., zostały rozpatrzone w formie postanowienia, w celu umożliwienia w/w osobom skorzystania ze środków zaskarżenia. Zdaniem Wspólnoty decyzja organu odwoławczego z 27 grudnia 2023 r., znak: AB-II.7840.4.1L202LED wymaga uzupełnienia o informację, dlaczego organ nie zażądał od inwestora dodatkowego odpisu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, wniesionego w przedmiotowej sprawie przez inwestora, w celu przekazania jego odpisu Wspólnocie, a także wskazanie, z jakiego powodu inwestor nie został zobowiązany do zabezpieczenia istniejących szlaków i wejść do budynku w okresie budowy. Jak stwierdziła Wspólnota decyzja Wojewody Podlaskiego z 27 grudnia 2023 r., znak: AB-II.7840.4.1 L2021.ED wymaga uzupełnienia w kwestii kolidowania planowanej inwestycji z decyzjami o pozwoleniu na budowę wydanymi w latach 1999 r. i 2002 r., których zakres pokrywa się terenem inwestycji. Postanowieniem z 21 lutego 2024r. Wojewoda Podlaski po rozpatrzeniu wniosku o uzupełnienie decyzji, powołując się na przepis art. 111 par. 1b K.p.a. odmówił uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z art. 111 § 1 K.p.a. wynika, iż organ nie może uwzględnić żądania strony co do uzupełnienia orzeczenia, jeżeli żądanie to wykracza poza zamknięty katalog ustawowych elementów podlegających uzupełnieniu. Katalog ten obejmuje: rozstrzygnięcie (art 107 § 1 pkt 5 K.p.a.), pouczenie strony o trybie odwoławczym (art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a.), pouczenie strony o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art 107 § 1 pkt 9 K.p.a.). Tylko te elementy orzeczenia mogą być przedmiotem uzupełnienia. Przepis bowiem art. 111 § 1 K.p.a. wyraźnie zawęża dopuszczalność uzupełnienia decyzji administracyjnej wyłącznie do jej rozstrzygnięcia lub pouczenia o środkach prawnych. Wojewoda zauważył, że decyzja wymaga uzupełnienia, gdy jest niekompletna, a więc zawiera rozstrzygnięcie, które jest niepełne oraz nie zawiera pouczenia o zakresie i trybie weryfikacji decyzji lub też zamieszczone w niej pouczenie nie daje pełnej informacji co do uprawnień stron. Poza tymi elementami brak jest podstaw prawnych do uzupełnienia decyzji. Jako że uzupełnienie decyzji administracyjnej w trybie art. 111 K. p.a. może dotyczyć tylko rozstrzygnięcia lub prawa odwołania (skargi), to nie może dotyczyć uzasadnienia a argumentacja wniosku o uzupełnienie decyzji obejmuje kwestie wkraczające w uzasadnienie decyzji. Jak stwierdził organ odwoławczy, decyzja Wojewody Podlaskiego z 27 grudnia 2023 r., zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 107 § 1 K.p.a. i brak jest podstaw prawnych do jej uzupełnienia. W/w decyzja Wojewody Podlaskiego z 27 grudnia 2023r zawiera również pouczenie o możliwości jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w terminie 30 dni od jej odebrania, z czego skorzystał Zarząd Wspólnoty zaskarżając w/w decyzję do WSA w Białymstoku. Również wbrew twierdzeniu Zarządu Wspólnoty, adresat decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany a utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z 27 grudnia 2023 r., znak: AB-II.7840.4.11.202 LED jest określony. Jest nim inwestor – A. Sp. z o.o., sp. k. z siedzibą w B. Wojewoda podkreślił, że uzupełnienie decyzji nie może objąć uzasadniania decyzji a zarzuty merytoryczne do decyzji zawarte we wniosku o uzupełnienie sprowadzają się do kwestionowania ustaleń organu zawartych w uzasadnieniu decyzji, na którą Wspólnota Lokalu Użytkowych przy ulicy [...] złożyła skargę. Wspólnota Lokali Użytkowych przy ulicy [...] wniosła skargę na postanowienie odmawiające uzupełnienia decyzji, w której podniosła następujące zarzuty: I. naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia z dnia 7lipca 1994 r. Prawo budowlane ( dalej; p.b.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 27marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: p.z.p.) przez niewyjaśnienie, pomimo żądania strony, z jakich przyczyn organ pominął uzasadnione interesy osób trzecich, w tym nie wyjaśnił, dlaczego zatwierdzono projekt budowlany niezapewniający dostępu do istniejących lokali użytkowych od strony elewacji zachodniej i północnej, dostępu do parkingów, traktów pieszych, miejsca składowania odpadów, co skutkuje utratą możliwości korzystania z 63 lokalów użytkowych znajdujących się w obiekcie przy ul. [...] zgodnie z ich przeznaczeniem i zgodnie decyzjami o pozwoleniu na budowę obiektu Wspólnoty, nadto skutkuje trwałą utratą przez istniejący budynek pozwolenia na użytkowanie (w związku z utratą zintegrowanych z obiektem parkingów, traktów pieszych, drogi ewakuacyjnej, drogi pożarowej, miejsca składowania odpadów; II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ( dalej: p.p.s.a.) poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie przez organ II instancji, że treść Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ( dalej: NSA) z dnia 07.09.2023 roku sygn. II OSK 1667/23, zobowiązywała organ II instancji do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do oceny statusu strony, w celu pozbawienia tejże strony możliwości udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy istotą powołanego orzeczenia NSA było wyłącznie zobowiązanie organu II instancji do poprzedzenia decyzji kasatoryjnei - własną weryfikacją statusu stron, ti. przeprowadzeniem postępowania oceniającego status strony przed wydaniem decyzji kasatoryinei.; 2. art. 113. § 3 w zw. z art 97. § 1. pkt 4) ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez ich wadliwe niezastosowanie skutkujące niewyjaśnieniem w drodze postanowienia, pomimo uzasadnionego żądania strony, wątpliwości odnoszących się do pominięcia przez organ II instancji kwestii postępowania w przedmiocie nabycia służebności toczącego się przed sądem cywilnym, co skutkowało w konsekwencji utrzymaniem w mocy decyzji obarczonej przesłanką nieważności oraz wydaniem postanowienia naruszającego reguły postępowania administracyjnego; 3. art. 113. § 3 w zw. z art 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3) k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji przyczyn pominięcia uprzednich, ostatecznych, prawomocnych, zrealizowanych decyzji o pozwoleniu na budowę skierowanych do tych samych nieruchomości, co w konsekwencji naruszyło zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zasadę zaufania obywateli do organów, nadto w opinii skarżących stanowi podstawę uchylenia niewyjaśnionej w tym zakresie decyzji, jako dotkniętej nieważnością w części dotyczącej nieruchomości [...] oraz [...] (obecnie, po podziale: [...]); 4. art. 113. § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dalej jako: u.o.p. i z. p.) w zw. z art. 140, art. 145 ustawy Kodeks cywilny (dalej k.c.) poprzez niewyjaśnienie przyczyn pominięcia w postępowaniu, właścicieli nieruchomości (ściślej: odrębnych własności lokali i udziałów w nieruchomości wspólnej) znajdujących się w bezpośrednim obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co skutkowało pozbawieniem możliwości udziału w postępowaniu stron, których interes prawny, z rozpoczęciem realizacji zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, obiektu, będzie niewątpliwie naruszony; 5. art. 113. § 3 w zw z art. 7a. § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a. § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez niewyjaśnienie przyczyn niewydania przez organ II instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art 61a § 1. k.p.a. co skutkowało pozbawieniem zgłaszających się stron, faktycznego wpływu na przebieg postępowania, udziału w nim i jego zaskarżenia; 6 art. 113. § 3 w zw. z art. 159. § 1 oraz 156. § 1. pkt 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie z jakich przyczyn organ nie wstrzymał wykonania decyzji skoro był w posiadaniu innych decyzji prawomocnych tj. pozwolenia na budowę obiektu wspólnoty, skierowanego do tożsamego terenu. Podnosząc powyższe zarzuty poparte szeroką argumentacją uzasadnienia skargi skarżąca spólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Nadto wniosła o połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, sprawy zainicjowanej skargą zarejestrowaną pod sygnaturą akt II SA/Bk 137/24 oraz skargi niniejszej, jako mogących być objętymi jedną skargą, a nadto pozostających ze sobą w związku (111 §1 i 2 P.p.s.a.) Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej spółki o uzupełnienie decyzji ostatecznej Wojewody Podlaskiego z 27 grudnia 2023r. była zgodna z przepisami normującymi instytucję uzupełnienia decyzji a zarzuty sprecyzowane w skardze, skoncentrowane wokół zagadnień wykraczających poza instytucję uzupełnienia decyzji, nie podważają legalności postanowienia. Przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody Podlaskiego z 27 grudnia 2023r. było utrzymanie w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z 06 lipca 2022 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielającej A. Sp. z o.o., Sp. k. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i handlem, parkingami nadziemnymi i murkami oporowymi wraz z siecią cieplną i przyłączem cieplnym, oświetleniem terenu, doziemną kanalizacją deszczową i zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewid. gr. [...] obręb [...], przy ul. [...] w Białymstoku oraz pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowo - usługowego oraz 6 tablic reklamowych na działkach o nr ewid. gr. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Białymstoku. W/w decyzja Wojewody Podlaskiego została sprostowana postanowieniem z dnia 07 marca 2024 r., znak: ABII. 7840.4.11.2021.ED w zakresie znaku sprawy decyzji organu I instancji. Decyzja powyższa zawiera wszystkie konieczne elementy decyzji administracyjnej. Zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie daty wydania, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (liczące 24 strony maszynopisu), jest opatrzona podpisem pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji z podaniem jego imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, zawiera pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 111 par. 1 K.p.a. strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji lub ogłoszenia decyzji, zażądać jej uzupełnienia wyłącznie co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa do wniesienia odwołania lub skargi do sądu administracyjnego bądź powództwa do sądu powszechnego. Zarzuty co do pozostałych elementów decyzji mogą być objęte zarzutami odwołania w przypadku kwestionowania decyzji organu I instancji bądź skargi do sądu administracyjnego w przypadku kwestionowania decyzji ostatecznej. Wnioskująca o uzupełnienie decyzji ostatecznej Wspólnota Lokali Użytkowych przy ulicy [...] w Białymstoku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Wojewody Podlaskiego z 27 grudnia 2023r., która uruchomiła sądową kontroli legalności decyzji w równolegle prowadzonym postępowaniu sądowym opatrzonym sygn. IISA/Bk 137/24. Postępowanie to zakończyło się wydanym w dniu 31 października 2024r. po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 października 2024r., wyrokiem oddalającym skargę. Zarzuty skargi na postanowienie odmawiające uzupełnienia decyzji są powtórzeniem merytorycznych zarzutów Wspólnoty Lokali Użytkowych przy ulicy [...] w Białymstoku wobec decyzji Wojewody Podlaskiego z 27 grudnia 2023r. Te zarzuty i zbieżna z nimi argumentacja wniosku o uzupełnienie decyzji, nie dotykają istoty uzupełniania decyzji administracyjnej. W postępowaniu, w którym organ ocenia wniosek o uzupełnienie wydanej przez siebie decyzji, organ nie może powtórnie rozstrzygać sprawy i przytaczać bądź rozwijać argumentację swego rozstrzygnięcia. Również kontrola sądowa legalności postanowienia odmawiającego uzupełnienia decyzji, nie może wykraczać poza kwestie odnoszące się do instytucji i istoty uzupełnienia decyzji. A skoro w świetle art. 111 par. 1 k.p.a. oczywiście brak było podstaw do uzupełnienia decyzji, gdyż żądanie uzupełnienia decyzji wykraczało poza zamknięty katalog ustawowych elementów podlegających uzupełnieniu, to oczywiście niezasadna jest skarga na odmowę uzupełnienia decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przedmiotem skargi było postanowienie, co pozwalało sądowi na jej skierowanie do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.