II SA/Bk 246/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydania informacji o numerze księgi wieczystej działek 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2014 roku znak: [...]; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącego M. N. kwotę 397,00 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 3 października 2014 r., Pan M. N. -rzeczoznawca majątkowy z zakresu szacowania nieruchomości (dalej powoływany także jako "Skarżący") zwrócił się o wydanie wypisu z rejestru gruntów w zakresie działek oznaczonych numerami: [...] w obrębie [...] i [...] w obrębie [...]. W tym samym dniu, zostały wydane Skarżącemu wypisy z rejestru gruntów o niepełnej treści, które nie zawierają danych osobowych w tym informacji o numerze księgi wieczystej. Pismem z dnia 6 października 2014 r. Skarżący wezwał Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie dostępu do danych wskazanych we wniosku z dnia 3 października 2014 r. w zakresie informacji o numerach ksiąg wieczystych lub umożliwienia wglądu do ewidencji gruntów i budynków powołując się na art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. Nr 518 ze zm.). Podkreślił, że nie żąda pełnego wypisu z rejestru gruntów z danymi osobowymi właścicieli nieruchomości, lecz żąda wydania informacji o księgach wieczystych z ich numerami. Dane dotyczące właściciela nieruchomości są mu niepotrzebne do oszacowania nieruchomości, istotne jest jedynie zbadanie stanu prawnego w zakresie ewentualnych ograniczonych prawach rzeczowych występujących na nieruchomościach szacowanych i na nieruchomościach podobnych przyjętych do porównań w trakcie analizy rynku. Zawiadomieniem Nr [...] z [...] października 2014 r. poinformowano Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego i poproszono o dostarczenie wszelkich posiadanych dokumentów mających moc dowodową w sprawie oraz o wykazanie interesu prawnego uzasadniającego wydanie żądanej informacji lub umożliwienie wglądu do ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi Skarżący wyjaśnił, że nie posiada żadnych dokumentów mających moc dowodową w sprawie. Jednocześnie oświadczył, że żądanie wydania informacji, o których mowa w piśmie z dnia 6 października 2014 r., jest związane z zawartą z klientem umową ustną i są niezbędne w celu wykonania czynności związanych z szacowaniem nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta B., wskazując jako podstawę prawną orzeczenia art. 22, art. 24 ust. 5 w zw. z art. 7d pkt 1a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej powoływana jako u.p.g.k.) odmówił Skarżącemu wydania informacji o numerze księgi wieczystej działek oznaczonych numerami [...] w obrębie [...] i [...] w obrębie [...] oraz wglądu do ewidencji gruntów i budynków. Organ powołując się na obowiązujące przepisy u.p.g.k. wyjaśnił, że starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe innym podmiotom niż wymienione w art. 24 pkt 1 i 2 u.p.g.k. jedynie jeżeli wykażą interes prawny w tym zakresie. Informacja o numerze księgi wieczystej zawiera wypis z rejestru gruntów, który oprócz danych przedmiotowych zawiera również informacje o właścicielu nieruchomości. Fakt, że rzeczoznawca majątkowy ma zawartą ustną umowę z klientem w celu oszacowania wartości nieruchomości, nie jest wykazaniem interesu prawnego do otrzymania pełnych danych ewidencyjnych, tj. przedmiotowych i podmiotowych. Dlatego też postanowiono o odmowie wydania żądanych informacji. Na powyższe postanowienie Skarżący złożył zażalenie, wskazując na naruszenie art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę udzielania informacji z ewidencji gruntów odnośnie numerów ksiąg wieczystych oraz wglądu do ewidencji gruntów. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dane o charakterze przedmiotowym jak informacje o gruntach, budynkach i lokalach są jawne i powszechnie dostępne (art. 24 ust. 2 u.p.g.k.). Warunkiem uzyskania dostępu tych informacji jest uiszczenie należnej opłaty, a także zindywidualizowanie przedmiotu informacji. Jeśli zaś chodzi o dane o charakterze podmiotowym (dane osobowe) wskazane w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.g.k., stosownie do art. 24 ust. 3 są danymi, do których dostęp jest ograniczony. Wydawane są wyłącznie na żądanie podmiotów wyszczególnionych w tym przepisie oraz podmiotów, które wykażą interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Skarżący, jako rzeczoznawca majątkowy powołuje się na art. 155 ust. 3 i art. 155 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy nakazują właściwym organom udostępniać rzeczoznawcom majątkowym stosowne dane, w tym dane z ewidencji gruntów i budynków. Jednak w ocenie organu rozpoznającego zażalenie, z faktu, że organy mają obowiązek udostępniać dane, nie wynika prawo podmiotowe rzeczoznawcy majątkowego do żądania wszystkich danych i w każdym możliwym zakresie. Przeciwnie, przepis art. 155 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest skorelowany z przepisem art. 24 ust. 5 u.p.g.k. - w tym sensie, że należy poczytywać rzeczoznawcę majątkowego za podmiot uprawniony do żądania udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe. Za dane osobowe w rozumieniu ustawy należy uznać numery ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów, skoro w tych księgach i zbiorach są ujawnione podmioty będące właścicielami nieruchomości, dla których księgi te lub zbiory są prowadzone. Skoro treść ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów jest powszechnie dostępna (księgi wieczyste w sądach i większość w Internecie poprzez portal dostępowy, zbiory dokumentów w sądach) to ujawnienie ich numerów pozwala jednocześnie na ujawnienie danych osobowych wpisanych w tych księgach właścicieli nieruchomości oraz danych osobowych właścicieli nieruchomości ujawnionych w dokumentach złożonych do zbiorów dokumentów. Można zatem stwierdzić, że dane ewidencji gruntów i budynków dotyczące numerów ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów zawierają dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. (wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 lutego 2014 r. III SA/Lu 638/13). Na powyższe postanowienie Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię art. 155 ust. 1 pkt 1), 2) i 7) oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 24 ust. 5 pkt 3) u.p.g.k. polegającą na wadliwym przyjęciu, iż w/w regulacja nie stanowi podstawy uzasadniającej uprawnienie rzeczoznawcy majątkowego do żądania udostępnienia mu pełnych danych zawartych w katastrze nieruchomości, w tym numerów ksiąg wieczystych, tj. że art. 155 ust. 1 ww. ustawy nie jest podstawą prawną, z której wynika interes prawny skarżącego uzasadniający dostęp do danych, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wglądu do ewidencji gruntów i budynków, a także nie wyjaśnienie dlaczego w ocenie organu tylko dokument może wskazywać na interes prawny Skarżącego w uzyskaniu informacji o numerach ksiąg wieczystych, co spowodowało brak możliwości zapoznania się z motywami jakimi kierował się organ i brak możliwości przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wyjaśnienia Skarżącego nie stanowią wystarczającej podstawy uzasadniającej interes prawny Skarżącego w uzyskaniu informacji o numerach ksiąg wieczystych i bezpodstawne przyjęcie, iż jedynym środkiem dowodowym w tym zakresie może być dokument, bez równoczesnego wytłumaczenia dlaczego interes prawny uzasadniać może tylko dokument, 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodu w postaci wyjaśnień Skarżącego i uznanie, iż nie wykazał on interesu prawnego w uzyskaniu informacji o numerach ksiąg wieczystych albowiem nie przedłożył stosownego dokumentu, który miałby ten interes uzasadnić, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych, sprowadzającego się do przyjęcia, że w ramach wykonywania czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego, Skarżący nie ma interesu prawnego w uzyskaniu informacji o numerach ksiąg wieczystych. Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy przez organ stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., u.p.g.k.). Ustawa ta reguluje, między innymi sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 3 ustawy). Do spraw związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów odnosi się przepis art. 20 ustawy. Przepis ten w ust. 1 przewiduje, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W myśl art. 20 ust. 2 komentowanej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części (pkt 1), miejsce zamieszkania lub siedzibę w/w osób (pkt 2), informacje o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków (pkt 3) i wartość nieruchomości (pkt 4). Z powołanych przepisów wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter przedmiotowy (dotyczy to informacji, o których mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4) oraz podmiotowy (odnosi się to do informacji zamieszczonych w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2). Charakter informacji ma istotne znaczenie w świetle - określonych w art. 24 ust. 2, 3, 4 i 5 - zasad dotyczących udostępniania informacji przez starostów. Zgodnie z art. 24 ust. 2 i 4 u.p.g.k. informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, zaś każdy, z zastrzeżeniem ust. 5 może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Stosownie zaś do art. 24 ust. 5, starosta udostępnia dane z ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie : 1/ właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2/ organów administracji publicznej albo podmiotów niebędacych organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 3/ innych podmiotów niż wymienionych w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Z powyższych regulacji wynika, że w zależności od charakteru informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków inny jest tryb ich udzielania określonym podmiotom. Zatem przed ustalaniem, czy w konkretnym przypadku organ zobowiązany jest udzielić informacji, czy to w oparciu o art. 24 ust. 4 czy też art. 24 ust. 5 u.p.g.k., należy w sposób bezsporny ustalić o udzielenie jakich informacji wystąpiła określona osoba do organu administracji. Podkreślić bowiem należy, że przesłanka posiadania interesu prawnego ogranicza się do danych z ewidencji gruntów i budynków, zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. Z akt sprawy, w szczególności wezwania do usunięcia prawa, w sposób jednoznaczny wynika, że Skarżący domagał się udzielenia informacji w zakresie numerów ksiąg wieczystych względem ściśle oznaczonych działek, bez wskazywania danych osobowych ich właścicieli. Wbrew ocenie organów administracji, numer księgi wieczystej stanowi przedmiotowy element opisu nieruchomości zawarty w ewidencji gruntów i budynków, podlegający ujawnieniu na wniosek w trybie art. 24 ust. 2 ustawy - bez potrzeby wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego. Wskazuje na to samo brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.g.k., zgodnie z którym numer księgi wieczystej stanowi jedną z informacji dotyczących gruntu. (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2014 r., I OSK 802/13). Warunkiem skuteczności wniosku o wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości jest konkretne określenie tej nieruchomości przez wskazanie numeru działki lub adresu. W orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie utrwalił się pogląd, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie służą do poszukiwania majątku konkretnej osoby w celu egzekwowania należności cywilnoprawnych. Jest to jednak pogląd, który wyrażono w sprawach, w których wierzyciel zwraca do starosty o podanie informacji na temat bliżej nieokreślonych nieruchomości należących do wskazanej osoby. Tymczasem w niniejszej sprawie, Skarżący będący rzeczoznawcą majątkowym, zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie danych z ewidencji dotyczących konkretnych – ściśle określonych dwóch nieruchomości. Poszukiwał zatem informacji o gruncie, należącej do katalogu określonego w art. 20 ust. 1 u.p.g.k., a nie osoby właściciela tych gruntów. Sam fakt, że z księgi wieczystej można uzyskać informację o osobie właściciela nieruchomości nie ma wpływu na stwierdzenie, że numer tej księgi stanowi element przedmiotowy opisu nieruchomości. Na marginesie tylko wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad na których opiera się system ksiąg wieczystych jest zasada ich jawności (art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.). Jawność ta obejmuje oczywiście także możliwość uzyskania wiedzy o osobie właściciela nieruchomości. W świetle powyższego przyjąć należało, że organy administracji obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 24 ust. 2 i 4 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k. przyjmując, że numer księgi wieczystej określonej nieruchomości objętej operatem ewidencji gruntów i budynków nie stanowi informacji o gruncie, podlegającej ujawnieniu na wniosek każdej zainteresowanej osoby, lecz stanowi informację o charakterze podmiotowym, ujawnianą jedynie na podstawie art. 24 ust. 5 u.p.g.k. Powyższej oceny nie może zmienić, wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności powszechności dostępu, również za pomocą środków komunikacji elektronicznej, do bazy ksiąg wieczystych i możliwości ustalenia po numerze księgi wieczystej osoby właściciela nieruchomości. Jeszcze raz wskazać należy, że ustawodawca w art. 20 ust. 1 u.p.g.k. wyraźnie wskazał, że numer księgi wieczystej stanowi element informacyjny gruntu (nieruchomości) a zatem ma charakter typowo przedmiotowy i nie dotyczy osoby właściciela tegoż gruntu – art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. Tym samym Sąd nie podziela poglądu organu, opartego na nieprawomocnym wyroku WSA w Lublinie w sprawie III SA/Lu 638/13, że dane dotyczące numerów ksiąg wieczystych są danymi o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, w świetle stwierdzonego naruszenia przez organy administracji przepisów art. 24 ust. 2 i 4 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k. należało uznać za bezprzedmiotowe. Jedynie w sytuacji, gdybyśmy mieli do czynienia z informacjami z ewidencji o charakterze podmiotowym, Skarżący byłby zobowiązany do wykazywania posiadania interesu prawnego do ich dostępu, co w niniejszej sprawie nie powinno mieć miejsca. Dokonane przez organy błędnej wykładni art. 24 ust. 2 i 4 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.k. skutkowało jednoczesnym naruszeniem przepisów postępowania, w zakresie błędnego wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz koniecznością wykazania (udokumentowania) przez Skarżącego posiadania interesu prawnego w dostępie do żądanych informacji. Skarżący, domagając się ujawnienia numerów ksiąg wieczystych konkretnych nieruchomości (gruntów) nie musiał wykazywać posiadania interesu prawnego, bowiem informacje te mają charakter przedmiotowy i powinny być one dostępne dla każdego, kto się o nie zwróci. Ponownie przeprowadzając postępowania, organy uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów u.p.g.k. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonalności uchylonych postanowień orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o obowiązku zwrotu kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).