II SA/Bk 246/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy N. ustalił M. Ż. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę hali łukowej z przeznaczeniem na zakład produkcji pelletu drzewnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie [...] M., w gminie N. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. J. J. i M. J. (dalej: "skarżący") zwrócili się do Wójta Gminy N. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, wnosząc jednocześnie odwołanie od tej decyzji i wniosek o dopuszczenie do działania w charakterze strony. W jego uzasadnieniu wskazali, że przyczyną wniesienia odwołania z uchybieniem terminu była niewiedza odwołujących się, zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania, jak i jego zakończeniu. Podnieśli, że w obwieszczeniu o wydaniu przez Wójta Gminy N. decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia, brak było danych umożliwiających identyfikację nieruchomości, na której ma zostać posadowiona przedmiotowa inwestycja. Wskazali ponadto, że jakkolwiek ich nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z działką przeznaczoną pod inwestycję, to w ich ocenie znajduje się ona w zasięgu znaczącego jej oddziaływania, co może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem na cele turystyczne (tj. gospodarstwo agroturystyczne). W ocenie odwołujących się, planowana inwestycja spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu ich nieruchomości, pod postacią immisji wydobywających się z planowanej inwestycji (tj. hałasu, pyłu, zapachu), a także wpłynie ujemnie na walory turystyczne i zmniejszy dochodowość prowadzonego przez nich gospodarstwa agroturystycznego. Odwołujący się wskazali, że wywodzą swój interes prawny z art. 144 k.c. w zw. z art. 140 k.c. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 3 k.p.a., ustalając, że odwołujący nie mają w sprawie interesu prawnego. Kolegium powołało się przy tym na wypracowany w judykaturze i doktrynie pogląd, wedle którego stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest inwestor, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, o ile zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Wskazało, że pojęcie nieruchomości sąsiedniej rozumiane jest szeroko i oznacza nie tylko nieruchomości posiadające fizyczne granice wspólne z nieruchomością, której wniosek dotyczy, a status strony uzależniony jest od charakteru zamiaru inwestycyjnego. W niniejszej sprawie zaś, wedle ustaleń Kolegium, nieruchomości będące własnością odwołujących się, nie znajdują się, ani na terenie planowanej inwestycji, ani w strefie jej oddziaływania, lecz są położone w odległości ponad kilometra od działki [...]. Z tego też względu Kolegium nie doszukało się żadnej argumentacji, która uzasadniałaby przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływało na nieruchomość skarżących, lub uniemożliwi korzystanie z niej zgodnie z jej przeznaczeniem, odwołując się przy tym do ustaleń poczynionych w sprawie dotyczącej wydania względem przedmiotowej inwestycji decyzji środowiskowej. Kolegium podkreśliło przy tym, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem, zdarzenia przyszłe oraz niepewne, mogą stanowić jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji Kolegium, uznało, że w sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego się, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, (tj. w razie braku legitymacji odwołującego się) - umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na ww. decyzję wnieśli do tut. Sądu J. J. i M. J., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie następujących przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: a. art. 28 k.p.a. oraz art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w sprawie, mimo prowadzenia w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji gospodarstwa agroturystycznego; b. art. 138 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, c. art. 136 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu stwierdzenia, czy skarżący posiadają interes prawny do odwołania się; d. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, polegające na nieuprawnionym, automatycznym przyjęciu przez organ, że skarżący nie posiadają w sprawie interesu prawnego; e. art. 77 § 1 i 2 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżących; f. art 80 k.p.a. przez dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach; g. art. 107 § 3 k.p.a. przez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W dniu 26 czerwca 2019 r. M. Ż. złożył do akt deklarację organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000, wydaną w związku z planowaną inwestycją - zakładu produkcji pelletu drzewnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja umarzająca postępowania odwoławcze, zainicjowane odwołaniem J. J. i M. J. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], ustalającej M. Ż. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę hali łukowej z przeznaczeniem na zakład produkcji pelletu drzewnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 48/1 położonej w obrębie [...] M., w gminie N. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. Podkreślić przy tym należy, że status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a, zgodnie z którą "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855). Źródłem interesu prawnego nie mogą być także zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a więc nie powinno się go wywodzić m.in. z umów, regulaminów, czy z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, czy karnych, a także z zapadłych, w ramach tych postępowań, orzeczeń, które same w sobie nie stanowią źródła interesu prawnego (por. R. Hauser w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski - komentarz do art. 28, Legalis 2018). Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301). W orzecznictwie zostało zaś ugruntowane, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej ich właściciele lub wieczyści użytkownicy mogą być stronami postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy, wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnić przy tym należy, że art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), który stanowi, że: każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy. Źródłem interesu prawnego nie jest też art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA). A zatem przyjąć należy za orzeczeniami sądów administracyjnych - że jedynie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonej w zakresie oddziaływania inwestycji będą mogły posiadać przymiot strony w takim postępowaniu. Natomiast definiując "tytuł prawny do nieruchomości" należy mieć na uwadze właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania inwestycji. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne przed organem I instancji, zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., zostało zainicjowane wnioskiem M. Ż. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z przeprowadzonej zaś w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika, że nieruchomość skarżących nie leży w granicach obszaru analizowanego, zaś jak wynika z ustaleń Kolegium (czego skarżący nie kwestionują), jest ona umiejscowiona w odległości ponad kilometra od działki inwestora. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący nie posiadają ani działki sąsiadującej bezpośrednio, ani nawet takiej, która objęta byłaby jakimkolwiek wpływem inwestycji. Skarżący - zgodnie z aktami sprawy - nie byli ujawnieni jako właściciele/władający którejkolwiek z działek gruntu znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Rację ma zatem organ II instancji, który wskazuje, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, mającego źródło w normie prawnej uprawniającej ich do bycia stroną postępowania odwoławczego. Podnoszone zaś przez pełnomocnika skarżących argumenty, mające na celu uznanie ich za stronę wnioskowanego postępowania, świadczyć mogą co najwyżej o interesie faktycznym skarżących, który niewątpliwie posiadają. Zauważyć przy tym należy, że nie wskazują oni na normę prawa materialnego, z której wywodziliby przysługujące im uprawnienia, lecz powołują się na hipotetyczne immisje, których problematykę regulują przepisy prawa cywilnego, czy spadek atrakcyjności i dochodowości prowadzonego przez niech gospodarstwa agroturystycznego. Podnoszona zaś przez nich kwestia ochrony środowiska, stanowi przedmiot odrębnego postępowania środowiskowego, a więc pozostaje bez związku z podlegającą analizie kwestią istnienia po stronie skarżących interesu prawnego, a co więcej, stanowiła przedmiot uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. na etapie wydawania warunków zabudowy. Dodać przy tym należy, że statusu strony w postępowaniu nie przyznają też skarżącym okoliczności związane ze zmianami w krajobrazie, jak również ewentualna zmiana wartości nieruchomości. W orzecznictwie przyjęto, że zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o ewentualnym interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Lublinie z 15 marca 2012 r., II SA/Lu 74/12, Lex nr 1138625). W świetle powyższego, uznać zatem należy za Kolegium, że skarżący nie wykazali wymaganego art. 28 k.p.a. interesu prawnego, a więc brak jest podstaw do przyjęcia, że są oni stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że tylko w przypadkach oczywistych wypowiedź organu powinna przyjmować formę postanowienia z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. tj. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Zawsze zaś wówczas, kiedy kwestia interesu wymaga ustaleń i merytorycznej oceny, organ winien rozpocząć fazę merytoryczną i ewentualnie - w razie negatywnego wyniku badania sprawy w omawianym zakresie - wydać decyzję o umorzeniu postępowania zażaleniowego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (por. m.in. wyrok tut. Sądu z 30 kwietnia 2019 t. II SA/Bk 16/19, Lex nr 2655324 lub wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2019 r. VIII SA/Wa 341/19, Lex nr 2687155). Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2019 r. II SA/Łd 950/18, Lex nr 2618916). Poczynione rozważania prowadzą zatem do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie narusza ona żadnego z przepisów powołanych w skardze, a w szczególności art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego organ podjął czynności wyjaśniające w celu weryfikacji zgłoszonych przez skarżących twierdzeń i podjęcia rozstrzygnięcia, czy wnoszący odwołanie legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd nie podzielił również pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego. Decyzja organu II instancji zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz rzeczowe i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Organ odwoławczy dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, znajdujące pełne oparcie w materiale dowodowym oraz dokonał jego oceny, a także odniósł się w sposób szczegółowy do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tym samym, wszystkie podniesione przez skarżących zarzuty nie mogły okazać się skuteczne. Zawarte tam twierdzenia stanowią w ocenie Sądu polemikę która, jako nie znajdująca oparcia w materiale dowodowym, a przy tym pozbawiona racji przekonywania, nie mogła doprowadzić do zdeprecjonowania ustaleń i wniosków poczynionych przez organy obu instancji. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie poparte żadnymi prawnie relewantnymi argumentami, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Natomiast zarzuty dotyczące prawidłowości przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji, nie mogą być badane w niniejszym postępowaniu, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o umorzeniu postępowania, związana z odmową przyznania skarżącym statusu strony, nie zaś decyzja o warunkach zabudowy. Reasumując, stwierdzić należy, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanej decyzji, przepisy prawa, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.