II SA/Bk 247/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz,, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] na podstawie którego została wymierzona M. R. kara w wysokości 112. 500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania przebudowanego budynku usługowego przy ul. L. w B. oraz nowowybudowanego budynku usługowego przy ul. P. w B. (stanowiących funkcjonalną całość) U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Inwestor M. R. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych związanych z przebudową budynku usługowego przy ul. L. w B. oraz budową nowego budynku usługowego przy ul. P. W/w budowa realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Prezydenta Miasta B. dotyczącego budynku usługowego wraz z przyłączami, zmienionego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] oraz pozwolenia z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] dotyczącego robót budowlanych polegających na przebudowie III kondygnacyjnej kamienicy na obiekt usługowy, zmienionego decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]. Zgodnie z w/w decyzjami o pozwoleniu na budowę inwestor był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie omawianego obiektu budowlanego. Kontrola dokonana w dniu 31 maja 2005r. przez organ I instancji wykazała, że w budynku przy ul. L. część pomieszczeń na parterze oraz na I piętrze użytkowana jest jako sklepy z naruszeniem art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. na podstawie art. 57 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wymierzył inwestorowi M. R. karę z tytułu nielegalnego użytkowania przebudowanego budynku usługowego przy ul. L. w B. oraz nowowybudowanego budynku usługowego przy ul. P. w B. W trybie zażaleniowym organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. uchylił w całości w/w postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż jak wynika z pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 maja 2005 r. adresatem postanowienia w sytuacji nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu jest podmiot, który faktycznie użytkuje dany obiekt budowlany. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydał dwa postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r. (gdyż było dwóch użytkowników) nakładające karę z tytułu nielegalnego użytkowania na firmę "[...]" S.A. z siedzibą w P. D. oraz firmę "[...]" SDP Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Na powyższe postanowienie organu I instancji złożyły zażalenie w/w firmy, będące użytkownikami części pomieszczeń w przedmiotowym budynku. Organ odwoławczy utrzymał w mocy skarżone postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu skarg użytkowników dwóch sklepów wyrokami z dnia [...] czerwca 2006 r. wydanymi w sprawach [...] i [...] uchylił postanowienia zarówno I jak i II instancji wskazując, że kara przewidziana przepisem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może być nałożona jedynie na inwestora. Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] wymierzył karę M. R. z tytułu nielegalnego użytkowania przebudowanego obiektu budowlanego przy ul. L. w B. i nowowybudowanego budynku usługowego przy ul. P. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł M. R. i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 54, 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania – art. 7, 77 i 80 kpa. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i zważył co następuje: Kontrola przeprowadzona przez organ I instancji w dniu 31 maja 2005r., jak też wizja dokonana w dniu 4 lipca 2005r. przez organ odwoławczy potwierdziły, że na parterze i I piętrze budynku funkcjonowały dwa sklepy: firmy "[...]" użytkowany jako drogeryjno-perfumeryjny i firmy "[...]" jako sklep z obuwiem. Organ II instancji podniósł, że pomimo braku decyzji zezwalającej na użytkowanie tego obiektu inwestor M. R. przystąpił nielegalnie do użytkowania części budynku poprzez urządzenie dwóch sklepów. Inwestor przed przystąpieniem do użytkowania omawianych budynków, zgodnie z decyzjami ostatecznymi o pozwoleniu na budowę zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie obu funkcjonujących sklepów zostały wydane decyzją z dnia [...] czerwca 2005r.nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Mając na względzie powyższe, jak i wytyczne zawarte w/w wyrokach organ odwoławczy uznał, że prawidłowo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nałożył na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania przebudowanego budynku i nowowybudowanego. Organ podniósł, że kara przewidziana przepisem art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane może być wymierzona jedynie osobie, na której ciąży prawny obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. "Nielegalne" użytkowanie w rozumieniu art. 57 ust.7 polega na użytkowaniu z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. A zatem nielegalnie użytkować może jedynie ten podmiot, który miał obowiązek zachować się zgodnie z dyspozycją przepisów art.54 i 55, a więc obowiązek ten powinien obciążać inwestora. Końcowo organ wskazał sposób wyliczenia wysokości nałożonej kary. Od powyższego postanowienia M. R. wywiódł skargę do sądu administracyjnego i zarzucił naruszenie: – art. 54, 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane; – art. 2 i 7 Konstytucji poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa ; – art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; – art. 12 §1 kpa poprzez naruszenie zasady szybkości i wnikliwości postępowania; – art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia i dlatego też skarga została oddalona. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wyrażone w wyrokach z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...] i [...], że na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego przewidziana tym przepisem kara, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, może być wymierzona jedynie osobie, na której ciąży prawny obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Osobą tą jest inwestor, także w przypadku, gdy inwestor ten, bez spełnienia wymaganych – przepisami art. 54 i 55 prawa budowlanego – obowiązków, przekazał obiekt do użytkowania osobie trzeciej. Zasadne było zatem wymierzenie kary skarżącemu inwestorowi. Błędne stanowisko, zawarte w piśmie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 4 maja 2005 r., nie może stanowić podstawy do ekskulpacji inwestora, albowiem obciążający go ustawowy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, skonkretyzowany został, w opisanych wyżej decyzjach o pozwoleniu na budowę obiektu. Skarżący przystąpił zresztą do wykonania tego obowiązku składając, pismem z dnia 11.05.2005 r., zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych oraz zamiarze użytkowania obiektów. Nie dopełnił wszakże wymogów formalnych, co doprowadziło do nielegalnego użytkowania obiektu. Bezzasadne jest zatem twierdzenie skargi, iż naruszenia prawa dopuścili się użytkownicy, a nie inwestor. Nietrafne jest również stanowisko pełnomocnika skarżącego, że to opieszałość i brak wymaganej wnikliwości w postępowaniu Straży Pożarnej spowodowało przesunięcie terminu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, a w konsekwencji do nałożenia kary na inwestora. Komenda Miejska PSP w B., pismem z dnia 16.05.2005 r. poinformowała skarżącego, iż nie może zająć pozytywnego stanowiska w sprawie oddawanych do użytku obiektów, pomieszczeń, ponieważ skarżący nie przedstawił pełnej dokumentacji wynikającej z przepisu art. 57 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. W piśmie tym stwierdzono wyraźnie, iż zgodnie z art. 56 prawa budowlanego zajęcie stanowiska może nastąpić po przedstawieniu przez inwestora pełnej dokumentacji. Komenda PSP zasygnalizowała również, iż jej stanowisko może ulec zmianie w przypadku przedłożenia pełnej dokumentacji. Po spełnieniu tych wymagań Komenda Miejska PSP miała podstawy do zajęcia stanowiska pozytywnego dla skarżącego (pismo Komendy Miejskiej PSP z 14.06.2005 r.). Stawianie zarzutu opieszałości w działaniu jednostki PSP jest w takiej sytuacji nieporozumieniem. Do przesunięcia terminu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu doszło na skutek działań, a raczej zaniechań, skarżącego, co potwierdzają decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. Decyzją z dnia [...].05.2005 r. [...] Inspektor odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, ponieważ inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku usunięcia braków w dokumentacji. Pozwolenie na użytkowanie obiektu zostało udzielone decyzją PINB z dnia [...].06.2005 r.[...], wydaną na wniosek inwestora z 2.06.2005 r., do którego to wniosku "inwestor dołączył wszystkie wymagane przepisami ustawy – Prawo budowlane dokumenty" (uzasadnienie decyzji). Nie można stawiać organom administracji zarzutu naruszenia art. 12 § 1 k.p.a., zobowiązującego do działania wnikliwego i szybkiego, jeżeli organy nie mogą działać zgodnie z prawem na skutek niewykonania obowiązków przez samego skarżącego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego stwierdza: "Działania organów w niniejszej sprawie wprawdzie mieszczą się w granicach prawa, ale jednocześnie naruszają stabilność sytuacji prawnej i podważają zaufanie obywateli do prawa... Na inwestora przerzucone zostały skutki nieprecyzyjnej legislacji i wynikającej z niej różnej interpretacji przepisu przez organ". Skoro działania organów mieszczą się w granicach prawa nie można organom tym postawić zarzutu naruszenia prawa, a zatem skarga podlega oddaleniu. Co się tyczy stabilności sytuacji prawnej skarżącego stwierdzić należy przede wszystkim, iż sytuację tę określała treść decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzje te nie ulegały zmianom, a więc nie można twierdzić, aby sytuacja prawna skarżącego jako inwestora nie była stabilna. Różna interpretacja przepisu przez organy nadzoru budowlanego dotyczyła problemu kogo – inwestora, czy faktycznego użytkownika – należy ukarać za użytkowanie obiektu, bez uzyskania formalnego pozwolenia w tym zakresie. I tu też trzeba zauważyć, iż błędne stanowisko w tej sprawie, zawarte w piśmie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4.05.2005 r., zostało szybko skorygowane. Tenże Inspektor, pismem z 29.05.2006 r., rozesłał do "wiadomości i stosowania podległym powiatowym inspektorom nadzoru budowlanego", pismo Prezesa Rządowego Centrum Legislacji z 9.05.2006 r. jednoznacznie stwierdzające, że "za brak dopełnienia ustawowych wymagań umożliwiających legalne użytkowanie lokalu odpowiada inwestor". W opisanej sytuacji stwierdzić trzeba, iż trudno uznać, aby podważeniem zasady zaufania obywateli do prawa była okoliczność, czy obywatel za swoje – niezgodne z prawem – zachowanie może przerzucić odpowiedzialność na osoby trzecie. Usprawiedliwieniem nie może być kalkulacja, iż skutki zaniechania skarżącego poniosą jego kontrahenci – użytkownicy obiektu. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji, poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa, uznać należy za bezzasadne. Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie zostały sprecyzowane w uzasadnieniu skargi. Zdaniem Sądu wszystkie okoliczności, istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, zostały wyjaśnione w sposób należyty. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).