II SA/Bk 248/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi E. N. i F. N. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie przekazania innemu organowi według właściwości wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na budowę 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu M. C. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o przekazaniu według właściwości Staroście B. wniosków E. i F. N. z dnia 15 i 18 grudnia 2008 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Starosty B. nr [...] ([...]) o pozwoleniu na budowę linii NN do czasu zakończenia postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych oraz uchylenia cytowanej wyżej decyzji Starosty B. i decyzji tego organu z dnia [...] października 2008 r. znak [...]. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. zatytułowanym "wniosek", E. i F. N. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej Starosty B. nr [...] (znak: [...]) na budowę linii NN - do czasu zakończenia postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Skarżący nawiązali do postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. oraz wniosku z dnia 16 września 2008 r. złożonego przez nich do w/w organu. Podkreślili, iż powyższy wniosek był następstwem przeciągania się załatwienia odwołania od decyzji Wojewody P. i miał na celu wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej Starosty B. do czasu podjęcia rozstrzygnięć, co do jej prawidłowości (decyzja ta dyskryminuje skarżących poprzez wyłączenie ich z procesu decyzyjnego – art. 28 kpa i 28 pkt 2 prawa budowlanego). Obecnie po zapoznaniu się z dokumentacją zgromadzoną w organie nadzoru budowlanego I instancji, konkretyzują oba wnioski, które są u Inspektora, jako żądanie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Starosty B. nr [...]. Następnie w piśmie z dnia 18 grudnia 2008 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. zwrócili się z żądaniem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe żądanie zostało uzasadnione faktem wejścia na ich działkę o nr geod. a firmy "E.", która bez ich zgody oraz wiedzy wbiła rurę mosiężną, która jest uziemieniem i miała być podłączona do słupa nr [...], który jak sądzą miał być stawiany przy granicy ich działki o nr a. W tym stanie rzeczy o powyższym bezprawiu – zaistniałej samowoli informują organ I instancji i wnoszą o uchylenie decyzji "tej i tej". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. w oparciu o art. 65 § 1 kpa przekazał wniosek z dnia 15 grudnia 2008 r. i żądanie z dnia 18 grudnia 2008 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Starosty B. i uchylenia decyzji "tej i tej" - Staroście B., celem rozpoznania według właściwości. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż analiza treści złożonego wniosku oraz żądania wskazała, iż wstrzymanie wykonania oraz uchylenie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Organem władnym do załatwienia wymienionych spraw zgodnie z kpa jest Starosta B. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, E. i F. N. wnieśli zażalenie do organu wyższego stopnia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. P. wniosek E. i F. N. o wstrzymanie robót budowlanych przy budowie linii energetycznej NN we wsi B. gm. B. przy działce nr a, stanowiącej ich własność. W dniu 14 listopada 2008 r. skarżący złożyli do PINB w B. P. kolejny wniosek o podobnej treści. Następnie do w/w organu wpłynął wniosek z dnia 15 grudnia 2008 r. o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej Starosty B. nr [...] znak: [...] i żądanie z dnia 18 grudnia 2008 r. o uchylenie decyzji. Organ ustalił, iż pismem z dnia 11 grudnia 2008 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustawienia słupa energetycznego na działce oznaczonej nr geod. a we wsi B. gm. B. oraz o wyznaczeniu na dzień 18 grudnia 2008 r. wizji lokalnej w terenie. Podczas tej wizji stwierdzono, że na przedmiotowej działce w odległości około 2,4 m od granicy pasa drogowego (według wskazania F. N.) wykonany jest wykop o wymiarach około 0,5 m i podobnej głębokości, w którym wbito bolec miedziany. Ustalono również, iż decyzją Starosty B. z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę linii energetycznej podziemnej NN na działkach nr geod. b i a, ustawienie słupa energetycznego w istniejącej linii napowietrznej NN na działce nr geod. a oraz demontaż linii energetycznej napowietrznej NN przebiegającej częściowo przez działkę nr geod. c, b i a we wsi B. gm. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. stwierdził, że w w/w projekcie przewidziano ustawienie na działce nr geod. a słupa energetycznego, ale w/w decyzja została uchylona w całości przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...]. Natomiast strona uczestnicząca w oględzinach składając wyjaśnienia podała, że wykonany pod koniec marca 2008 r. wykop z uziomem mosiężnym stanowi samowolę budowlaną, gdyż jak sądzi, decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] nie zezwalała na ten zakres. Poza tym E. i F. N. wnieśli do protokołu o wstrzymanie budowy i unieważnienie decyzji nr [...]. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego wniosek z dnia 15 grudnia 2008 r. i żądanie z dnia 18 grudnia 2008 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nr [...] i uchylenia obu decyzji Starosty B. dotyczących budowy linii NN (z dnia [...] lipca 2007 r. i z dnia [...] października 2008 r.) należało przekazać według właściwości Staroście B. Organ podkreślił, iż w sprawie wstrzymania wykonania i uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę właściwym jest organ administracji architektoniczne - budowlanej. Ponieważ wnioskodawca w obu przypadkach wskazał na decyzje wydane przez Starostę B., stąd też wniosek należało przekazać do tego organu. Końcowo zaznaczono, iż skarżący składają do PINB w B. P. szereg wniosków poruszających różne kwestie, którymi zajmują się inne organy, co świadczy o niezrozumieniu toku postępowań, jak również stanowi utrudnienie organowi w prowadzeniu spraw. Niezależnie od powyższego podkreślono, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustawienia słupa energetycznego na działce oznaczonej nr geod. a we wsi B., którego skarżący są stronami, jest obecnie kontynuowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. Nie godząc się z tym postanowieniem E. i F. N. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji. Zdaniem skarżących organ I instancji nie wykonał nałożonego nań postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. obowiązku rozpoznania wniosku "o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej Starosty B. nr [...] znak [...] na budowę linii NN", organ zaś drugiej instancji utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Podali, iż w marcu 2008 r. firma "E." wbiła uziemienie mosiężne na działce nr geoid. a, stanowiącej ich własność w odległości 2,40 m od drogi nr geod. b, chociaż decyzja nr [...] nie uznaje ich za stronę w postępowaniu. W dniu 18 grudnia 2008 r. o powyższym fakcie - dokonanej samowoli informowali organ nadzoru, lecz jak się okazało w gestii tego organu nie leży kontrolowanie prawidłowości wykonania decyzji. Skarżący podnieśli, iż cały czas akcentują, iż decyzja Starosty B. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie uznano ich za stronę tego postępowania. Stąd obecnie chodzi im o wyjaśnienie czy są stroną postępowania dotyczącego inwestycji opisanej tą decyzją i dlatego też do czasu wyjaśnienia tej kwestii chcą wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty B. nr [...]. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zarzuty zawarte w skardze dotyczą różnych wątków z zakończonych i prowadzonych postępowań administracyjnych w organach nadzoru budowlanego i architektoniczno – budowlanego. Organ podkreślił, iż nie jest prawdą, że PINB w B. P. nie podjął działań dotyczących wniosku o wstrzymanie robót budowlanych przy budowie linii energetycznej NN we wsi B. gm. B. przy działce nr a stanowiącej własność skarżących. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. w dniu [...] marca 2009 r. wydał bowiem decyzję znak: [...] o odmowie wstrzymania robót budowlanych przy ustawieniu słupa energetycznego na działce nr geoid. a, będącej we władaniu skarżących. Od powyższej decyzji w/w odwołali się do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i sprawa jest obecnie rozpatrywana w tym organie. W złożonym w dniu 14 września 2009 r. piśmie procesowym pełnomocnik skarżących podtrzymał wyżej przedstawione stanowisko skarżących i wniósł o: uchylenie postanowień obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie 145 § 1 pkt 4 kpa oraz nakazanie właściwemu organowi stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane wydania decyzji o dokonaniu rozbiórki posadowionego na działce a bez wymaganego pozwolenia na budowę słupa energetycznego linii NN. Pełnomocnik wniósł ponadto o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu podał, iż w jego ocenie stanowiska organów wyrażone w niniejszej sprawie są błędne. O ile treść wniosku z dnia 15 grudnia 2008 r. dość precyzyjne wskazuje decyzję ostateczną, z którą skarżący się nie zgadzają, o tyle treść żądania z dnia 18 grudnia 2008 r. pozostawia znaczne wątpliwości, co do rzeczywistej intencji zaskarżenia. Wątpliwości tych organ I instancji nie wyjaśnił przed wydaniem postanowienia, nie wzbudziło to także zastrzeżeń organu II instancji. Tymczasem na podkreślenie zasługuje fakt, iż skarżący zarówno w pismach kierowanych do Starosty, jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosili okoliczności niedopuszczenia ich do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebudowy linii energetycznej. Okoliczność ta nie była przedmiotem zainteresowania "ani organu administracji ani organu nadzoru". Stąd zdaniem pełnomocnika, organ I instancji w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić treść żądania z dnia 18 grudnia 2008 r. W tym celu należało dokonać analizy zdarzeń zaistniałych w dwóch toczących się równolegle postępowaniach. Na tej podstawie pismo skarżących z dnia 18 grudnia 2008 r. należało potraktować jako wniosek skierowany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i rozpoznać go łącznie z toczącym się wówczas postępowaniem o sygn. [...] w przedmiocie wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych przy ustaleniu słupa energetycznego na działce a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym jego wydanie postanowieniu organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa, które mogłyby mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 65 kpa. Zgodnie z jego treścią, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Powyższy przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek kontroli właściwości danej sprawy administracyjnej. Stąd po otrzymaniu podania organ obowiązany jest zbadać zarówno swoją właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Przy ustaleniu właściwości rzeczowej niezbędnym elementem jest ustalenie rodzaju sprawy administracyjnej, której rozpoznania i rozstrzygnięcia żąda strony. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w konkretnym przypadku nie posiadają kompetencji do załatwienia żądań strony zawartych w pismach z dnia 15 i 18 grudnia 2008 r. w przedmiocie wstrzymania decyzji ostatecznej Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz uchylenie tej decyzji, jak również decyzji tego organu z dnia [...] października 2008 r. Podzielić bowiem należy pogląd organów administracji publicznej, iż w sprawie wstrzymania wykonania i uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę właściwym jest organ administracji architektoniczne – budowlanej a nie nadzoru budowlanego. Ponieważ wnioskodawca w obu przypadkach wskazał na decyzje wydane przez Starostę B., stąd też wniosek należało przekazać do tego właśnie organu. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom strony skarżącej powyższe stanowisko zostało poprzedzone wnikliwą analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy organy nadzoru budowlanego badały treść złożonych wniosków także w kontekście innych spraw inicjowanych przez skarżących przed tym organem. Ustalenia te wskazują, iż oba pisma wniesione przez skarżących dotyczą w rzeczywistości decyzji wydanych przez Starostę B. Treść wniosku z dnia 15 grudnia 2008 r. jest precyzyjna i nie budzi wątpliwości. Przedmiot żądania zawarty w tym piśmie został określony, jako: "wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej Starosty B. na budowę linii NN nr [...] (znak: [...]) do czasu zakończenia postępowań administracyjnych i sądowo - administracyjnych". Powyższy wniosek został wyraźnie wyodrębniony z meritum pisma i dodatkowo pogrubiony. W uzasadnieniu zaś wskazano, iż wniosek swój w powyższym brzmieniu skarżący konkretyzują po zapoznaniu się z dokumentacją zgromadzoną w organie I instancji. Określenie rodzaju sprawy administracyjnej objętej powyższym wnioskiem nie budzi zatem zastrzeżeń, nie jest ponadto kwestionowane przez samą stronę skarżącą. W ocenie Sądu również w przypadku pisma z dnia 18 grudnia 2008 r. zatytułowanego "żądanie" prawidłowo określono jego przedmiot. O ile faktycznie treść tego wniosku uznać można za nieprecyzyjną, to jednakże z całokształtu materiału sprawy wynika, iż pismo powyższe zostało wniesione po przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie, która miała miejsce w dniu 18 grudnia 2008 r. Skarżący uczestniczyli w dokonywanej wizji, w złożonych zaś wyjaśnieniach wskazali, że wykonany pod koniec marca 2008 r. wykop z uziomem mosiężnym na ich działce o nr geod. a stanowi samowolę budowlaną, gdyż jak sądzą decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] nie zezwalała na ten zakres. Poza tym wnieśli do protokołu o stwierdzenia nieważności w/w decyzji ostatecznej Starosty B. Organ ustalił zaś, iż ustawienie na działce nr geod. a słupa energetycznego wynika z decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2008 r. znak: [...]. Stąd żądanie uchylenia decyzji "tej i tej" mogło dotyczyć jedynie wyżej wymienionych decyzji Starosty B. W tej sytuacji uznać należy, iż organ nadzoru budowlanego nie był właściwy do wyeliminowania z obrotu obu tych decyzji Starosty B., co też prawidłowo stwierdzono w podjętych postanowieniach. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można natomiast - zdaniem Sądu - twierdzić, iż skarżącym w gruncie rzeczy chodziło o wstrzymanie robót budowlanych przy budowie linii NN na ich działce o nr a. Zauważyć bowiem należy, iż w dacie złożenia obu wniosków, postępowanie w powyższym zakresie (wstrzymania robót budowlanych) było już w toku. W następstwie bowiem przekazania według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. P. wniosku skarżących z dnia 16 września 2008 r. o wstrzymanie robót przy budowie linii NN we wsi B. przy działce a (postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2008 r.), organ wszczął postępowania administracyjnego w sprawie ustawienia słupa energetycznego na działce oznaczonej nr geod. a we wsi B., gm. B., o czym zawiadomiono strony w dniu 11 grudnia 2008 r. Postępowanie to obecnie jest w toku i jak wynika z akt sprawy, skarżący na bieżąco reagują na podejmowane w nim czynności oraz rozstrzygnięcia. Nadto podkreślić należy, czego zdaje się nie rozumieją skarżący, iż czym innym jest "wstrzymanie robót budowlanych", a czym innym "wstrzymanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". W każdej z tych dwóch spraw właściwym do jej rozpoznania jest inny podmiot, obowiązują ponadto inne przepisy prawa. Reasumując powyższe uznać należy, iż w realiach niniejszej sprawy skarżący wyraźnie sformułowali swoje wnioski jako wstrzymanie wykonania oraz uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i tak opisane wnioski popierali na dalszych etapach postępowania administracyjnego, a także sądowoadministracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, iż tutejszemu Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż sprawa przekazana wedle właściwości na podstawie skarżonego postanowienia została już załatwiona przez Starostę B. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], która następnie została utrzymana przez organ wyższego stopnia decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Skargę zaś na to rozstrzygnięcie tutejszy Sąd oddalił wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 270/09 (wyrok jest prawomocny). Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił ocenę prawną sprawy dokonaną przez organy obu instancji, a skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O wysokości wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej.