II SA/Bk 248/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z [...] grudnia 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił należną od skarżącego Z. P. opłatę adiacencką w kwocie 136, 25 zł z tytułu modernizacji, w roku 2001, ulicy sąsiadującej z nieruchomością położoną w B. przy ul. S. S. [...], w prawie własności której skarżący posiadał udział w wysokości 3/48 części. Decyzja nie była skarżona i stała się ostateczna z dniem [...] grudnia 2003 r. Pismem z [...] grudnia 2009 r. nr [...], stanowiącym – jak wynika z treści – odpowiedź na pismo strony, Dyrektor Departamentu Rachunkowości Urzędu Miejskiego w B. poinformował Z. P., że zgodnie z art. 144 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek ich uiszczenia ciąży na osobie, która była właścicielem nieruchomości w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jak wskazano w piśmie, z wypisu z ewidencji gruntów z 16 czerwca 2003 r. wynikało, iż Z. P. w dacie wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej był właścicielem nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 735 m2 w wysokości udziału 3/48. Dlatego został zobowiązany do uiszczenia przedmiotowej opłaty. Końcowo autor pisma poinformował skarżącego, w jakiej kwocie zalega on z zapłatą opłaty adiacenckiej i w jakim terminie, na jakie konto, powinien uiścić należność. Pismo nie zawierało pouczenia o możliwości jego skarżenia. Na powyższe pismo Z. P. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Jako główny zarzut podniósł bezpodstawne obciążenie go opłatą adiacencką z tytułu posiadania udziału w wysokości ¼ w prawie własności nieruchomości podłączonej do nowej drogi, a nie w wysokości 3/48 – w jakiej to wielkości nabył własność nieruchomości przez zasiedzenie na mocy postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego w B. z 26 września 2002 r. sygn. akt II Ns [...]. W obszernym uzasadnieniu zażalenia kwestionował prawidłowość orzeczeń o stwierdzeniu nabycia spadków wydawanych przez sądy powszechne a dotyczących osób należących do jego rodziny. Podał, że jego zdaniem obecnym właścicielem całej nieruchomości jest jego najmłodszy brat M. P. Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powołując się na art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia wywiedziono, że z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika możliwość skarżenia jedynie aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) wydanych w toku postępowania administracyjnego i tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie nie przysługuje zatem na pismo, które zakwestionował skarżący, dlatego brak było podstaw do jego merytorycznego rozpoznania. Ponadto wskazano, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stała się ostateczna i podlega wykonaniu. Jej wyeliminowanie z obrotu prawnego może nastąpić tylko poprzez wzruszenie w trybie szczególnym np. przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania i tylko na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego Z. P. wnosząc o jego uchylenie oraz składając szereg wniosków dowodowych, w tym: zobowiązanie J. W., R. P. i M. P. do stawienia się na rozprawę, zobowiązanie J. W. i R. P. do przedstawienia aktu notarialnego kupna nieruchomości przy ul. S. [...] przez Z. G. – P. oraz przedstawienie postanowienia sądu o nadaniu tej nieruchomości na współwłasność K. K., W. G. i J. P., jak również o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi M. P. sygn. akt I SA/Bk 27/10. Uzasadniając skargę podniósł niezasadność obciążenia go opłatą adiacencką w wysokości 136, 25 zł, bowiem jest to kwota uwzględniająca udział ¼ we własności nieruchomości, podczas gdy posiada on udział w wysokości 3/48 z tytułu zasiedzenia. Ponownie zakwestionował prawidłowość orzeczeń sądów cywilnych w sprawach spadkowych dotyczących członków jego rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że niedopuszczalne było merytoryczne rozpoznanie zażalenia Z. P. z uwagi fakt, iż pismo Dyrektora Departamentu Rachunkowości Urzędu Miejskiego w B. z [...] grudnia 2009 r. nie posiada cech aktu administracyjnego, od którego przysługiwałby środek odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Na wstępie zauważyć należy, iż zarzuty skargi w ogóle nie dotyczą istoty skarżonego postanowienia SKO. Skarżący nie podważa bowiem stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia tj. rozstrzygnięcia stanowiącego przedmiot skarżonego postanowienia, ale koncentruje skargę wokół wadliwości wydanej przed laty decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wynikające z art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezwiązanie sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi nie pozwala jednak – mimo oczywistej nietrafności argumentacji strony - na oddalenie skargi bez dokonanej z urzędu oceny legalności wydanego przez SKO postanowienia. Ocena ta potwierdza zaś prawidłowość podjęcia zaskarżonego aktu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie prezentowany jest pogląd, iż decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechne obowiązującego prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Wydawane zaś w toku postępowania administracyjnego postanowienia dotyczą – jak stanowi art. 123 par. 2 kpa – poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Każde postanowienie powinno przy tym zawierać elementy pozwalające na identyfikację aktu jako postanowienia. Elementy te wymienia art. 124 par. 1 i 2 kpa. Są to: oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron postępowania, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, a także – w odniesieniu do postanowień zaskarżalnych - uzasadnienie faktyczne i prawne. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne, tj. takie których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją organu czy postanowieniem. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z 20.07.1981r. sygn. S.A. 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Brak jednego z tych czterech konstytutywnych składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też nie wskazuje na to, że mamy do czynienia z objawem woli organu. Ażeby, zatem można było przypisać jakiemuś pismu organu cechy postanowienia, należałoby przede wszystkim stwierdzić istnienie toku postępowania administracyjnego, w którym pismo zostało wydane. Tymczasem z treści pisma, któremu skarżący przypisał cechy postanowienia (i to zaskarżalnego zażaleniem) wprost wynikało, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało przed laty zakończone decyzją ostateczną, a zatem nie pozostaje w toku żadne postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Tym samym nie zachodziła podstawa do rozstrzygania w drodze postanowienia o wpadkowych kwestiach wynikłych z toku postępowania administracyjnego. Również odniesienie wymienionych wyżej czterech koniecznych składników postanowienia do pisma Dyrektora Departamentu Rachunkowości Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...].12.2009r. które skarżący uznał za postanowienie, jednoznacznie pozwala stwierdzić brak w piśmie elementu rozstrzygnięcia. Sformułowanie treści rozstrzygnięcia polega na orzeczeniu o czyichś uprawnieniach lub obowiązkach, inaczej przesądzeniu o prawnych konsekwencjach normy prawnej w danej sytuacji faktycznej. Rozstrzygnięcie postanowienia przesądzałoby o wynikłej z toku prowadzonego postępowania kwestii wpadkowej. Pismo z dnia [...].12.2009r. o niczym nie przesądza. Jest jedynie zwykłą odpowiedzią komórki organizacyjnej Urzędu Miejskiego w B. na pismo skarżącego dotyczące kwestii obciążenia skarżącego opłatą adiacencką, w którym przypomniano skarżącemu o podstawie dokonanego przed laty obciążenia opłatą i wysokości zaległości z tego tytułu. Skarżący zatem błędnie wyinterpretował z treści pisma cechy postanowienia i nietrafnie uznał, iż może od niego skutecznie wywieść zażalenie. Organ odwoławczy mając do czynienia z takim przedmiotem zażalenia, zmuszony był stwierdzić jego niedopuszczalność. Widząc, iż przedmiotem zażalenia jest zwykłe pismo informacyjne, musiał stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Tak jak niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 kpa, tak niedopuszczalne jest zażalenie na czynność organu administracji publicznej, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 i 124 kpa. Należy przy tym podkreślić, iż zażalenia na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego przysługują jedynie wtedy, gdy kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi (vide: art. 141 par. 1 kpa). Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zatem stwierdziło w oparciu o art. 134 kpa niedopuszczalność zażalenia. Argumenty skargi jako niedotyczące istoty skarżonego postanowienia SKO, trafiają w próżnię. Sąd administracyjny – wbrew mniemaniu skarżącego – nie ma jakichkolwiek uprawnień do kontroli orzeczeń sądów powszechnych. Nie może zatem wypowiadać się w kwestiach poruszonych przez stronę, dotyczących nieprawidłowości – według skarżącego – postanowienia o dział spadku i zniesienie współwłasności. Sąd administracyjny nie ma też uprawnień do przeprowadzania dowodów osobowych (z zeznań świadków) albowiem zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym ograniczony został wyłącznie do uzupełniających dowodów z dokumentów (vide: art. 106 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych przyczyn nie istniała możliwość przesłuchania wnioskowanych w skardze świadków. Z racji przedmiotu zaskarżenia, którym sąd jest związany, w ogóle nie było potrzeby zajmowania przez sąd administracyjny stanowiska w kwestii wielkości udziału skarżącego w prawie własności nieruchomości przy ulicy S. [...] w B. i prawidłowości obciążenia opłatą adiacencką. Ustalenie opłaty nastąpiło decyzją z 2003r, która ma walor decyzji ostatecznej i wiążącej, o czym jedynie przypomniano skarżącemu w piśmie z dnia 16.12.2009r. Nie zaistniała też podstawa do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego do czasu wyjaśnienia przez prokuraturę, czy w postępowaniu przed sądem cywilnym doszło do popełnienia przestępstwa, albowiem wynik postępowania cywilnego (o dział spadku i zniesienie współwłasności) nie miał jakiegokolwiek znaczenia dla oceny przez SKO dopuszczalności zażalenia, a w konsekwencji nie może mieć znaczenia dla oceny przez sąd administracyjny niniejszej skargi. Nie zachodziły też przesłanki do połączenia niniejszej sprawy ze sprawą ISA/Bk 27/10 ze skargi brata skarżącego M. P. na postanowienie SKO w B. o odmowie uwzględnienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego dotyczącego egzekucji opłaty adiacenckiej ustalonej od M. P. odrębną decyzją. Mając powyższe na uwadze skargę jako oczywiście bezzasadną oddalono (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).