II SA/Bk 248/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz strony skarżącej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. kwotę 857 (słownie osiemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Wnioskiem z dnia [...].09.2009 r., G. Spółka z o.o. w N. (zwana dalej Spółką), zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w B. o przedłużenie w trybie art. 104 k.p.a. decyzji z [...].03.2004 r. Nr [...]zezwalającej Spółce na urządzanie i prowadzenie działalności na terenie województwa podlaskiego w zakresie gier na automatach o niskich wygranych – na okres kolejnych sześciu lat. Dyrektor Celnej w B. decyzją z dnia [...].02.2010 r. Nr [...]odmówił przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielonych decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w B. z [...].03.2004 r. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł o treść art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540), w myśl którego zezwolenia dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, nie mogą być przedłużane. Po rozpoznaniu odwołania założonego przez Spółkę, Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z [...] marca 2010 r. Nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ I instancji zasadnie odmówił Spółce dokonania zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej w B. z [...].03.2004 r. Wskazał, iż w dniu 1.01.2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540). Stosownie do art. 8 ww. ustawy do postępowań w sprawach określonych |w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej zwanej o.p., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 118 tejże ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawa o grach hazardowych w art. 138 ust. 1 stwierdza, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy) nie mogą być przedłużane. Tym samym organ I instancji nie mógł pozytywnie rozpatrzyć wniosku skarżącej Spółki i zgodnie z prawem odmówił przedłużenia zezwolenia z dnia [...].03.2004 r. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów procedury, polegające w szczególności na wydaniu orzeczenia o akt prawny, który na tle prawa Unii Europejskiej powinien zostać uznany przez organ za nieobowiązujący, co skutkować powinno odmową jego zastosowania, a to przede wszystkim z uwagi na doniosłe uchybienie w procedurze prawotwórczej – braku realizacji obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, - art. 210 § 4 o.p. w zw. z art. 235 o.p., wyrażające się w rażąco wadliwej konstrukcji uzasadnienia prawnego zaskarżonego orzeczenia, które ma kształt wywodu przeprowadzonego zupełnie dowolnie, bez odniesienia się jakichkolwiek przepisów prawa uzasadniających głoszone tezy. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powołała szereg orzeczeń ETS na potwierdzenie tezy o nadrzędności prawa Unii Europejskiej nad prawem krajowym i jego bezpośredniego skutku w odniesieniu do podmiotów prawa krajowego oraz rozwinęła zacytowane wyżej zarzuty, dotyczące naruszenia w trakcie uchwalania ustawy o grach hazardowych obowiązku notyfikacji powyższej ustawy Komisji Europejskiej i dotyczące wadliwości uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie skarżąca Spółka wniosła, by na wypadek ewentualnych wątpliwości, co do słuszności podniesionego zarzutu naruszenia prawa Unii Europejskiej, Wojewódzki Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z pytaniem prejudycjalnym, którego zakres obejmuje: - ustalenie istnienia obowiązku notyfikacyjnego obciążającego Rzeczpospolitą Polską w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych; - ustalenie skutków prawnych wywodzonych z faktu uchybienia przez Rzeczpospolitą Polską takiemu ewentualnie istniejącemu obowiązkowi notyfikacyjnemu, zwłaszcza w odniesieniu do ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych, w tym co do jej obowiązywania i skuteczności; - ustalenie zakresu obowiązków krajowej administracji publicznej, w tym celnej, w kierunku badania prawidłowości procesu legislacyjnego pod kątem jego zgodności z zasadami i przepisami prawa Unii Europejskiej oraz ustalenie obowiązków organu w przypadku ewentualnego stwierdzenia naruszenia tych zasad lub przepisów. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 4 czerwca 2010 r., skarżąca Spółka, uzupełniając żądania Skargi, zwróciła się o rozważenie przez Sąd zasadności wystąpienia, na podstawie art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP. Zdaniem skarżącej Spółki przepisy ustawy o grach hazardowych naruszają zasadę trwałości praw podmiotowych słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji RP), zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP), zasadę zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej (art. 2 w zw. z art. 61 Konstytucji RP), zasadę legalizmu (art. 7 w zw. z art. 123 Konstytucji RP) oraz zasadę przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji RP). Na potwierdzenie swoich poglądów przedłożyła dwie opinie prawne, dotyczące oceny zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych. Pismem, przedłożonym na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r., pełnomocnik skarżącej Spółki sprecyzował treść ewentualnych pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu. Wyrokiem z dnia 30.08.2010 r. sygn. akt I SA/Bk 250/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Spółki na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...].03.2010 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu Sąd powołując się na treść art. 118, art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych , stwierdził, że skoro fakt wydania stronie skarżącej zezwolenia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19.11.2009 r. był bezsporny, to organy zasadnie odmówiły Spółce przedłużenia o wnioskowany okres zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii bezskuteczności przepisów ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do stanu faktycznego objętego wnioskiem Spółki ze względu na naruszenie w trakcie uchwalania tego aktu prawnego procedury notyfikacyjnej określonej w Dyrektywie 98/34/WE Sąd doszedł do wniosku, iż uwzględniając treść tej Dyrektywy należy stwierdzić, że gra na automatach o niskich wygranych w punktach gier nie podlega jako usługa jej regulacjom, gdyż nie mieści się w definicji usługi tam zawartej i tym samym ustawa o grach hazardowych w tym zakresie nie wymagała notyfikacji. Ponadto WSA zauważył, że z uwagi na konstrukcję decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, skarżąca mogła prowadzić działalność gospodarczą określoną w zezwoleniu jedynie we wskazanym w nim okresie. Tym samym za prawo nabyte nie mogła być uznana potencjalna możliwość uruchomienia postępowania zmierzającego do przedłużenia udzielonego poprzednio zezwolenia, która to decyzja byłaby nowym pozwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W ocenie Sądu nie było też żadnych podstaw, by traktować tę możliwość jako podlegającą ochronie dostatecznie ukształtowaną ekspektatywę. Sąd nie stwierdził też podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi, co do zgodności ustawy o grach hazardowych z przepisami Konstytucji RP w zakresie dochowania konstytucyjnego trybu uchwalania ustaw. Sąd I instancji nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika strony skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31.01.2012 r., sygn. akt II GSK 1530/10 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu kasacyjnego , Sąd I instancji uznał błędnie za zgodną z prawem sytuację, w której decyzje w obu instancjach wydał ten sam funkcjonariusz celny-M. F. NSA nie znalazł jednak podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 221 o. p. z art. 78 Konstytucji RP. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku Trybynalu Konstytucyjnego z dnia 6.12.2011 r. (sygn. akt SK 3/11, opubl. Dz.U. Nr 271, poz. 1613), Sąd kasacyjny zaznaczył, że art. 78 Konstytucji nie wymaga bezwzględnie, aby każdy środek prawny służący zaskarżeniu decyzji miał charakter dewolutywny. Brak cech dewolutywności środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, jeżeli brak ten jest zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tymże postępowaniu. Od wyjątku, od prawa do zaskarżalności należy odróżnić jego ograniczenia (np. ograniczoną dewolutywność lub suspensywność, terminy procesowe, formalne, opłaty). Możliwość wprowadzenia ograniczeń wynika z proceduralnej natury prawa do zaskarżenia oraz pośrednio z art. 78 zdanie drugie in fine Konstytucji, który upoważnia ustawodawcę do określenia trybu zaskarżenia w formie ustawy. Ponadto NSA podkreślił, że z treści art. 221 o.p. wynika, że m.in. w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej, odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując przepisy o postępowaniu odwoławczym. Dyrektor izby celnej jest więc organem odwoławczym od decyzji przez siebie wydanych w pierwszej instancji. Z kolei w sprawach nieuregulowanych w art. 220-234 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wśród tych ostatnich znajduje się m.in. art. 130 § 1 pkt 6 o.p. Z powyższego zaś przepisu, zdaniem NSA wynika, że pracownik lub funkcjonariusz celny, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji np. podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona (art. 210 § 1 pkt 8 o.p.), nie może następnie uczestniczyć w załatwieniu sprawy w kolejnym etapie postępowania, w którym na skutek wniesionego środka zaskarżenia – odwołania – oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane ponownie rozstrzygnięcie (decyzja ostateczna). Celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika lub funkcjonariusza celnego z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu podatkowym bądź też w postępowaniu normowanym przepisami o.p. Pracownik bądź funkcjonariusz celny, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Sąd kasacyjny wskazał też, że skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 130 o.p., jest w przypadku decyzji ostatecznej sankcja w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 o.p. Mając powyższe na względzie NSA stwierdził, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, który w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się żadnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Sąd kasacyjny zalecił WSA w Białymstoku, aby dokonując ponownie kontroli zaskarżonej decyzji uwzględnił stanowisko NSA dotyczące wykładni art. 127, 221 oraz art. 130 § 1 pkt 6 o.p., a także art. 78 konstytucji RP. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Ponadto sąd pierwszej instancji związany jest oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu kasacyjnym NSA (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z postanowieniami art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, kwestie w których wypowiedział się ze skutkiem wiążącym Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą być weryfikowane i oceniane ponownie przez sąd pierwszej instancji. W wydanym w tej sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przede wszystkim, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się żadnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji uznał błędnie za zgodną z prawem sytuację, w której decyzje w obu instancjach wydał ten sam funkcjonariusz celny. Z art. 221 o.p. wynika bowiem, że w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej, odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując przepisy o postępowaniu odwoławczym. Dyrektor izby celnej jest więc organem odwoławczym od decyzji przez siebie wydanych w pierwszej instancji. W sprawach nieuregulowanych w art. 220-234 o.p. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wśród tych ostatnich znajduje się m.in. art. 130 § 1 pkt 6 o.p. Z powyższego zaś przepisu, zdaniem NSA wynika, że pracownik lub funkcjonariusz celny, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji np. podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona (art. 210 § 1 pkt 8 o.p.), nie może następnie uczestniczyć w załatwieniu sprawy w kolejnym etapie postępowania, w którym na skutek wniesionego środka zaskarżenia – odwołania – oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane ponownie rozstrzygnięcie (decyzja ostateczna). Tak więc każda osoba, która umieściła na decyzji jeden z jej niezbędnych elementów w postaci podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji, niewątpliwie jest osobą, która brała udział w wydaniu tej decyzji. Osoba, która podpisała decyzję w pierwszej instancji, podlega na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 o. p. wyłączeniu od załatwiania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją (vide: wyrok WSA z dnia 23.03.2004 r., sygn. akt III SA 2220/02, opubl. LEX nr 113600). Zdaniem NSA, celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika lub funkcjonariusza celnego z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu podatkowym bądź też w postępowaniu normowanym przepisami o. p. Pracownik bądź funkcjonariusz celny, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Sąd kasacyjny wskazał, że skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 130 o.p., jest w przypadku decyzji ostatecznej sankcja w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 o.p. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd stwierdził, że skoro zarówno decyzja organu pierwszej instancji, tj. decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...].02.2010 r. Nr [...], jak i decyzja organu drugiej instancji , tj. decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...].03.2010 r. Nr [...] zostały podpisane przez tego samego funkcjonariusza celnego- M. F., to w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 127, art. 221 oraz 130 § 1 pkt 6 o.p. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podatkowy powinien wyeliminować powyższy błąd proceduralny, a orzekając merytorycznie zwrócić uwagę na dotychczasowy dorobek sądów administracyjnych w analogicznych sprawach. Z wyżej wskazanych względów, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonych decyzji, Sąd oparł o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także § 2 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1) lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.).