II SA/Bk 25/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. H. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2015 numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego P. H. kwotę 5.567,00 (słownie: pięć tysięcy pięćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako: "PWINB") postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako: "PINB") z dnia [...] października 2015 r. nr [...] ustalające P. i I. H. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za wybudowanie bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku stodoły na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w K. Postanowienia powyższe zostały wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] marca 2015 r. PINB w S. wskutek interwencji M. T. przeprowadził kontrolę na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w K., podczas której ustalił, że znajduje się na niej murowany budynek stodoły o wym. 7,10 m x 6,80 m z dachem o konstrukcji drewnianej pokrytym eternitem falistym. Obiekt posiada wrota drewniane dwuskrzydłowe o wym. 3,00 m x 2,30 m. Stodoła została dobudowana do budynku stodoły istniejącego na sąsiedniej działce nr geod. [...]. Wody opadowe z dachu budynku odprowadzane są na własną działkę. Właściciel stodoły P. H. oświadczył, że obiekt powstał w 1991 r. i nabył go wraz z działką w 1998 r, a poprzedni właściciel nie przekazał mu żadnych dokumentów potwierdzających jego legalność. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (m.in. zdjęcia lotniczego pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej), PINB w S. stwierdził, że przedmiotowa stodoła została wybudowana po 1995 r. Pismem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Starosta S. poinformował PINB, że nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: "P.b."), PINB w S. zobowiązał P. H. i I. H. do przedłożenia projektu budowlanego i innych dokumentów niezbędnych do zalegalizowania przedmiotowej stodoły. Po sprawdzeniu złożonej dokumentacji, PINB w S. postanowieniem z dnia [...] października 2015r. nr [...] ustalił P. H. i I. H. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł za wybudowanie bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku stodoły na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w K. W zażaleniu na ww. postanowienie P. H. (zwany dalej: "skarżącym") podniósł m.in., że PINB w S. błędnie ustalił datę budowy przedmiotowej stodoły, albowiem zdjęcie lotnicze jest nieczytelne, a wniosek o przesłuchanie na tę okoliczność świadków nie został uwzględniony. Zdaniem skarżącego z pisma Starosty S. nie wynika, aby na przedmiotową stodołę nie było wydane zezwolenie. Organ w ww. piśmie jedynie stwierdził, że nie posiada dokumentacji tego obiektu. Skarżący podniósł również zarzut niewłaściwego określenia przedmiotu postępowania, gdyż stodoła stanowi integralną całość wraz z przybudowanym do niej budynkiem gospodarczym, który nie został w niniejszym postępowaniu uwzględniony. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. [...]WINB w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa stodoła została wybudowana po [...] sierpnia 1997 r., ponieważ nie ma jej na zdjęciu lotniczym wykonanym w tym dniu, pozyskanym z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W czasie budowy stodoły właścicielami działki byli skarżący i jego małżonka, którzy nie dopełnili obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z treści pisma Starosty S. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że organ I instancji w sposób właściwy ustalił okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie i zastosował prawidłową procedurę, określoną w przepisach art. 48 i 49 P.b. Jednym z warunków legalizacji prowadzonej w oparciu o powyższe przepisy jest uiszczenie przez inwestora opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustala właściwy organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia. W związku z tym, że przedmiotowy obiekt należy do kategorii II, gdzie współczynnik K wynosi 1,0, opłata legalizacyjna została obliczona prawidłowo i wynosi 25.000 zł, tj. 500-(stawka s) x 1,0 x 1,0 x 50. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że jakość zdjęcia lotniczego, będącego w posiadaniu organów nadzoru budowlanego jest wystarczająca, by z całą pewnością stwierdzić, że nie ma na nim przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ zaznaczył, że skarżący przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. skierowanym do PINB w S. przedłożył kopię tego zdjęcia celowo zniekształconą (rozmazaną), na której zaznaczył granicę działek w niewłaściwym miejscu. Ponadto PWINB wy B. wyjaśnił, że wniosek skarżącego o przesłuchanie F. G. i A. G.w charakterze świadków słusznie nie został uwzględniony przez organ I instancji, albowiem organ administracji publicznej nie powinien przeprowadzać dowodu ze świadków przeciwko dowodowi z dokumentu (zdjęcia), rozstrzygającemu w sposób niewątpliwy badaną kwestię, tj. datę budowy obiektu. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa stodoła nie została wybudowana w 1991 r., jak twierdzi skarżący, ale dopiero po dniu [...] sierpnia 1997 r. Organ odwoławczy podniósł również, że przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego został określony prawidłowo. Przedmiotowa stodoła jest obiektem samodzielnym konstrukcyjnie, ponieważ może istnieć niezależnie od przybudowanego do niej budynku inwentarskiego. Nie było zatem powodu, by stodołę i budynek gospodarczy traktować jako jeden obiekt. Organ nadmienił również, że w stosunku do budynku gospodarczego wcześniej orzeczono ostateczny nakaz rozbiórki, stąd też uwzględnienie tego budynku jako integralnej części stodoły w projekcie budowlanym pierwotnie przedłożonym przez inwestora, ocenić należy jako próbę obejścia prawa i zalegalizowania obiektu objętego ostatecznym nakazem rozbiórki. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zignorowanie i pominięcie stanowiska skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r., co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego (prawdy obiektywnej), 2) art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie i zignorowanie wniosku dowodowego strony w zakresie przesłuchania świadków w sytuacji, gdy stan faktyczny został błędnie ustalony, 3) art. 77 § 1 k.pa., poprzez błędne uznanie, że z pisma Starosty S. z dnia [...] marca 2015 r. wynika, iż budynek został wybudowany po dniu [...] stycznia 1995 r. i w stosunku do niego mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. 4) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że z mapy geodezyjnej z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, iż budynek został wybudowany po dniu [...] stycznia 1995 r. i w stosunku do niego mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. 5) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że ze zdjęcia lotniczego wynika, iż budynek został wybudowany po dniu [...] sierpnia 1997 r. i w stosunku do niego mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. 6) art. 78 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez odstąpienie przez organ zażaleniowy od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wnioskowanych przez stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym świadków, 7) art. 7 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny, że stodoła objęta postępowaniem administracyjnym jest samowolą budowlaną a ponadto, że została wybudowana pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. 8) art. 7 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny, że stodoła oraz istniejący przy stodole budynek gospodarczy stanowią dwa odrębne obiekty budowlane, co skutkowało prowadzeniem dwóch niezależnych postępowań administracyjnych zakończonych dwiema decyzjami. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego rozwinął poniesione w niej zarzuty. Podniósł m.in., że z uwagi na fakt, iż przyjęta przez organ data budowy nie została oparta o przekonywujące i jednoznaczne dowody, PINB w S. nie mógł uchylić się od przeprowadzenia żądanego przez skarżącego dowodu z przesłuchania świadków, tj. F. G. i A. G., jako uczestniczących w budowie stodoły. Wskazał, że organ I instancji, ani nie uwzględnił wniosku dowodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., ani nie uzasadnił jego odrzucenia. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem PWINB w B., że żądany dowód z przesłuchania świadków nie mógł zostać przeprowadzony, bowiem organ nie powinien przeprowadzić dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu (zdjęciu). Do skargi strona skarżąca dołączyła, m.in. zdjęcie CODGiK z dnia [...] sierpnia 1997 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że na zdjęciu dołączonym do skargi granica działki nr geod. [...] naniesiona jest w niewłaściwym miejscu (zdjęcie należy porównać z kopią mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. Pismem procesowym z dnia 8 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił dodatkowe uzasadnienie skargi. Wskazał m.in., że stanowisko organu odwoławczego, w odpowiedzi na skargę, iż zdjęcie należy odczytywać łącznie z będącą w aktach sprawy mapą geodezyjną jest nieuzasadnione. Mapa geodezyjna z dnia [...] września 2013 r. jest nieaktualna, gdyż nie obejmuje istniejącej na działce stodoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień wydanych w obu instancjach. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć wskazać trzeba, że w toku postępowania administracyjnego zadaniem organu jest takie ustalenie stanu faktycznego sprawy, aby odpowiadał on rzeczywistości. Organy mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Dopełnieniem tego obowiązku jest powinność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie ze zgłoszonym przez M. T. (sąsiada skarżącego) żądaniem przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalności stodoły, będącej własnością skarżącego, dobudowanej do budynku stodoły istniejącego na sąsiedniej działce, organ administracji publicznej wszczął w tym kierunku postępowanie i zastosował procedurę określoną w przepisach art. 48 i 49 P.b. Następnie ustalił skarżącemu i jego małżonce opłatę legalizacyjną za wybudowanie bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku stodoły na działce nr geod. [...]. Zdaniem Sądu ustalenie opłaty legalizacyjnej było jednak przedwczesne, albowiem organy nie przeprowadziły wystarczającego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a mianowicie nie ustaliły daty budowy stodoły. Z oświadczeń złożonych przez skarżącego do protokołu z dnia [...] marca 2015 r. wynika, że przedmiotowa stodoła powstała w 1991 r. oraz, że ww. nabył ją wraz z działką w 1998 r., a poprzedni właściciel nie przekazał mu żadnych dokumentów potwierdzających jego legalność (k. 16 akt admin.). Z kolei organy stwierdziły, że ww. obiekt został wybudowana po [...] sierpnia 1997 r., ponieważ nie ma go na zdjęciu lotniczym wykonanym w tym dniu, pozyskanym z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej). Podniosły również, że Starosta S. w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] poinformował, że nie posiada żadnej dokumentacji na budowę budynku stodoły. Organy podjęły wprawdzie próby ustalenia kwestii istotnych i uzyskały od stosownych urzędów informacje, które jednak wraz z dokumentacją zdjęciową nie pozwalają na precyzyjne określenie daty budowy obiektu. Sąd pragnie zaznaczyć, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2015 r. wystąpił do PINB w S. z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków: F. G. oraz A. G., którzy brali udział w budowie zarówno stodoły, jak i budynku gospodarczego, na okoliczność ustalenia daty budowy ww. obiektów (k. 54). Natomiast organ I instancji pismem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] poinformował skarżącego, że postępowanie dowodowe w sprawie budynku stodoły zostało na tym etapie postępowania zakończone, zaś ww. wniosek został dołączony do akt sprawy i będzie rozpatrywany przy ewentualnym ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Powyższe działanie organu I instancji stanowi naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1639/10, LEX nr 1151966). Nieuwzględnienie (pominięcie) wniosku dowodowego zgłoszonego przez stronę organ powinien należycie umotywować, przedstawiając w uzasadnieniu decyzji argumenty, którymi kierował się, rozpoznając zgłoszone przez stronę żądanie przeprowadzenia dowodu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., I SA/Wa sygn. akt 1622/05, opubl. lex nr 222029, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 409/96, Biul. Skarb. 1998, nr 2, s. 16, w którym sąd stwierdził, że "odmowa przeprowadzenia dowodu i jej przyczyny powinny znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w aktach sprawy"). Ponadto organ administracji nie może, przed wydaniem rozstrzygnięcia, odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, na fakt zakończenia postępowania dowodowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko WSA we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r., IV SA/Wr 237/12, LEX nr 1273090, że "jeżeli strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a. wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ" (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 325/09, opubl. lex nr 589381, wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 915/07, opubl. lex nr 461659). W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie, jak słusznie podniósł skarżący, doszło do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Ponadto Sąd stwierdza, że sprzeczne z art. 75 § 1 k.p.a jest twierdzenie organu II instancji, że wniosek w charakterze świadków słusznie nie został uwzględniony przez organ I instancji, albowiem organ administracji publicznej nie powinien przeprowadzać dowodu ze świadków przeciwko dowodowi z dokumentu (zdjęcia). Należy podkreślić, że Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Jedyne ograniczenie wprowadzone w przepisach k.p.a. dotyczy dopuszczalności środka dowodowego z przesłuchania stron (art. 86 k.p.a.). W przepisach k.p.a. nie ma zatem podstaw do wprowadzenia zróżnicowania środków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, opubl. ONSA 1992, nr 2, poz. 45). W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych( por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., II SA 961/88 , opubl. ONSA 1989, nr 1, poz. 33). Kolejnym uchybieniem organu odwoławczego było naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.), poprzez stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu, że w przypadku, gdyby świadkowie zeznali, iż przedmiotowa stodoła została wybudowana przed wykonaniem zdjęcia lotniczego, to organ nadzoru budowlanego miałby obowiązek zawiadomić organy ścigania o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, dla jednoznacznego stwierdzenia istnienia stodoły w okresie wskazanym przez skarżącego, dla pełnego wyjaśnienia sprawy organy powinny przeprowadzić dowód z zeznań świadków. Oparcie rozstrzygnięcia na wskazanych dowodach oraz sprzecznych wyjaśnieniach stron postępowania nie było wystarczające do jego podjęcia. Pamiętać przy tym trzeba, że wyjaśnienia nie stanowią środka dowodowego, lecz służą organowi administracji publicznej do ustalenia istotnych okoliczności sprawy, do uzupełnienia twierdzeń stron czy też do ujawnienia środków dowodowych. Dowód z zeznań świadków może zaś, przy wynikach dotychczasowego postępowania dowodowego, pomóc w wyjaśnieniu daty budowy przedmiotowego zbiornika wodnego. Natomiast w sytuacji, gdy ocena zeznań świadków nie przyniesie zamierzonego efektu, organ ma jeszcze możliwość posiłkowania się dowodem z przesłuchania stron. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie dowodowe i ocena pełnego materiału zgromadzonego w sprawie może stanowić o pełnej realizacji zasad płynących z regulacji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono o uchyleniu postanowień organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Rozpatrując ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu.