II SA/Bk 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. K. i B. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku, nr [...] Wojewoda P., działający jako organ odwoławczy, orzekł o uchyleniu decyzji Starosty M. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...], położona w obrębie [...], stanowiąca własność Gminy B. i umorzył postępowanie administracyjne z wniosku D. K. i B. C. o zwrot tej nieruchomości W uchylonej decyzji Starosty M. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] wskazano, iż w aktach sprawy brakuje uwierzytelnionych dokumentów, na podstawie których można jednoznacznie stwierdzić, że osoby wnioskujące o zwrot nieruchomości – D. K. i B. C., są następcami prawnym byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, objętej żądaniem zwrotu. We wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji D. K. i B. C. zarzuciły organowi naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) oraz art. 7, 7 b, 67 § 1, 72 § 1, 28, 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Wojewoda P. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty M. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości w/w nieruchomości. W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) - dalej u.g.n. Następnie wskazał, iż na podstawie uchwały Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1985 r., Nr. [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane na osiedlu "P." w B., nieruchomość, oznaczona na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,0749 ha, obręb [...] stanowiąca wówczas współwłasność I. M., Ł. R., L. M., A. C. i J. C., przeszła na własność Skarbu Państwa. Organ II instancji podniósł, iż zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może żądać były właściciel lub spadkobierca byłego właściciela. Oznacza to, że tylko te osoby mają legitymacje czynną do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przytoczył również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, zgodnie z którym art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego, organ odwoławczy podniósł, iż obecnie wystarczy wniosek jednego z poprzednich właścicieli lub jednego ze spadkobierców. W przedmiotowej sprawie to na wnioskodawcach, ciążył obowiązek udowodnienia, że są spadkobiercami poprzednich właścicieli. Organ II instancji nadmienił, że Starosta M. pismami z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] wystąpił do D. K. i B. C. o dostarczenie uwierzytelnionych dokumentów potwierdzających prawo wnioskodawczyń do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przedłożenia przez D. K. stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie K. H. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczynie we wskazanym terminie nie przedstawiły żądanych dokumentów potwierdzających ich prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, D. K. nie przedłożyła stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania przez nią K. H. Organ II instancji stwierdził, iż w sytuacji, gdy osoby wnioskujące o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie dysponują dowodem potwierdzającym, że są spadkobiercami byłych właścicieli, trudno im przyznać przymiot strony. Wniosek zaś podmiotu nie będącego stroną postępowania, nie może być załatwiony tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a. tj. co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego czy braku przymiotu strony jest oczywisty, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. - postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzją o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z dnia 17 marca 2015, sygn. akt I OSK 1471/13 CBOSA). W związku z powyższym wobec braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że wnioskodawczynie są spadkobierczyniami któregoś z byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, nie można było uznać, że posiadają w sprawie interes prawy, a tym samym mogą one być uznane za stronę postępowania. Z tego względu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Końcowo organ nadmienił, że również w postępowaniu odwoławczym skarżące nie przedstawiły jakichkolwiek dokumentów potwierdzających nabycie spadku po byłych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że nadal nie mogą być traktowane jako strony postępowania zwrotowego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku D. K. i B. C. reprezentowane przez radcę prawnego K. S. Zaskarżonej decyzji strony skarżące zarzuciły naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności: I. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 121 z późn. zm.) w zw. z art. 7 i 77§1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek ustalenia we własnym zakresie właścicieli lub spadkobierców właścicieli nieruchomości stanowiącej obecnie część nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...], co w konsekwencji spowodowało bezpodstawne umorzenie postępowanie administracyjnego; II. art. 7 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów czyniąc ją dowolną, albowiem organ administracyjny II instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych faktów i okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, w szczególności: – organ administracyjny II instancji pominął, że organ administracyjny I instancji nie wezwał do udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony wszystkich właścicieli lub spadkobierców właścicieli nieruchomości stanowiącej obecnie część nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...], co w konsekwencji spowodowało prowadzenie postępowania z pominięciem niektórych ze stron postępowania; – organ administracyjny II instancji pominął, że organ administracyjny I instancji zaniechał podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie ustalił i nie wezwał do udziału w sprawie właścicieli lub spadkobierców właścicieli nieruchomości położonej w B., stanowiącej obecnie część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie podjął czynności zmierzających do ustalenia kręgu spadkobierców właścicieli tej nieruchomości oraz nie ustalił istotnych elementów stanu faktycznego, takich jak w szczególności cel wywłaszczenia oraz ustalenie, czy właścicielom nieruchomości zostało wypłacone odszkodowanie, co w konsekwencji spowodowało prowadzenie postępowania z pominięciem niektórych ze stron postępowania oraz przedwczesne wydanie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; – organ administracyjny II instancji pominął, że organ administracyjny I instancji dokumentował krąg właścicieli i spadkobierców właścicieli nieruchomości stanowiącej obecnie część nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] w formie notatki nie spełniającej ani formy protokołu ani nawet adnotacji w sytuacji, gdy czynność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenia kręgu stron postępowania; – organ administracyjny II instancji pominął, że organ administracyjny I instancji naruszył zasadę współdziałania organów administracji publicznej i nie wyjaśnił, czy byłym właścicielom lub spadkobiercom właścicieli nieruchomości stanowiącej obecnie część nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] zostały wypłacone odszkodowania za wywłaszczone grunty, ograniczając się jedynie do wysłania jednego pisma do Urzędu Miejskiego w B., które pozostało bez odpowiedzi, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji przez organ bez ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody P. i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem typowo wnioskowym i nie może być prowadzone z urzędu. Wyraźnie z przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części mogą żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Powyższej zasady nie zmienia wynikający z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek organu wykonawczego podmiotu będącego właścicielem nieruchomości, zawiadomienia byłego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy (spadkobierców) o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w razie powzięcia przez aktualnego właściciela nieruchomości zamiaru jej użycia na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest wyłącznie uprawnieniem procesowym. Przysługuje konkretnej grupie podmiotów legitymowanych tj. byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy (spadkobiercom), co oznacza, że wyłącznie osoby należące do tego kręgu mają interes prawny do skutecznego wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie, obowiązany jest z urzędu przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Naruszenie zasady skargowości zawsze stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji przewidzianą art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2015r. sygn. I OSK 1471/13 (przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania, nie może być załatwiony tak, jak nakazuje art. 104 K.p.a. tj. co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61 "a" K.p.a. – postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. – decyzją o umorzeniu postępowania. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma aspekt podmiotowy wówczas, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił podmiot, który nie wykazał swego uprawnienia do domagania się wszczęcia postępowania tj. legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stroną postępowania w świetle definicji art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stroną może być były właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca (spadkobiercy). Przenosząc powyższe ogólne założenia na grunt kontrolowanego postępowania i zaskarżonej decyzji, skład orzekający zauważa, że nieruchomość objęta wnioskiem D. K. i B. C. o zwrot, została wywłaszczona od I.M., Ł. R., L. M., A. C. i J. C. Starosta M., wyznaczony przez Wojewodę P. do przeprowadzenia postępowania w sprawie, wystosował do obu wnioskodawczyń w dniu [...] czerwca 2018r. wezwanie do dostarczenia do dostarczenia do organu prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia praw do spadku bądź poświadczeń dziedziczenia po osobie (osobach), od której (których) nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Stosowne dokumenty nie zostały przedłożone przez skarżące ani przed organem I instancji ani przed organem II instancji. W tej sytuacji, umorzenie postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości było prawidłową reakcją organu na niewykazaną przez skarżące - według przepisów prawa cywilnego - legitymację do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zarzuty skargi nie podważają w sposób skuteczny legalności zaskarżonej decyzji. Na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ciąży obowiązek wykazywania z urzędu legitymacji czynnej osób podpisanych pod wnioskiem o zwrot nieruchomości. Organu właściwego do rozpatrywania administracyjnych roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie obciążają bowiem działania właściciela nieruchomości wynikające z obowiązku z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należytego informowania wywłaszczonych (lub ich spadkobierców) o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, zbędnej dla realizacji celu wywłaszczenia. Skarżące błędnie utożsamiają obowiązki organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z obowiązkami ciążącymi na obecnym właścicielu nieruchomości, związanymi z należytą informacją o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma obowiązku wzywania do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek kilku uprawnionych, pozostałych ewentualnych uprawnionych do zwrotu. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015r. sygn. SK 26/14 (Dz. U. z 2015r.,poz. 1039), przepis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze utracił z dniem 24 lipca 2015r. moc obowiązującą w zakresie, w jakim uzależniał przewidziane nim żądanie byłego współwłaściciela nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, co oznacza, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie muszą występować jednocześnie wszyscy uprawnieni do zwrotu. Skład orzekający w sprawie niniejszej stwierdza przy tym, że ujawniona w toku postępowania administracyjnego jego bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych, nie pozwalała organowi na przystąpienie do merytorycznego badania sprawy (oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia czy obowiązku zwrotu odszkodowania) i z tych przyczyn nie podzielił zarzutu braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).