II SA/Bk 250/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. J. G. (dalej powoływany jako: "skarżący") wystąpił w dniu [...] grudnia 2016 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na: dojazdy do lekarzy specjalistów w Ł., wykup okularów z przepisanej recepty, dojazdy do gabinetu rehabilitacyjnego w celu poprawy zdrowia, zakup żywności, zakup węgla na zimę. Swój wniosek uzasadniał trudną sytuacją finansową i materialną. W wyniku rozpoznają powyższego wniosku, Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego zasiłku. Organ pierwszej instancji ustalił na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2017 r., że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a utrzymuje się z gospodarstwa rolnego o powierzchni 7, 05 ha fizycznych, tj. 2,7475 ha przeliczeniowych. Skarżący uzyskał w listopadzie 2016 r. dochód w wysokości 661, 28 zł (dochód z gospodarstwa rolnego 2,7475 ha przeliczeniowych x 288,00 = 791, 28 zł miesięcznie, pomniejszony o składkę KRUS w wysokości 130 zł miesięcznie). Dochód ten jest wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (634 zł, jak stanowi art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dalej: "u.p.s."). Przekroczenie tego kryterium wynosi 27, 28 zł, co wyklucza uwzględnienie wniosku. Organ wskazał także, że wnioskodawca jest osobą młodą, a posiadany stopień niepełnosprawności nie ogranicza podjęcia pracy zarobkowej, co w znacznym stopniu poprawiłoby jego sytuację materialną. Posiada gospodarstwo rolne odziedziczone po dziadkach i powinien się z niego utrzymać, zwłaszcza że – jak wskazał organ – z takich gospodarstw rolnych utrzymują się rodziny z dziećmi mieszkające na obszarze właściwości organu. Nadto, wnioskodawca otrzymuje wsparcie rodziców, którzy okresowo opłacają energię, KRUS, gaz i żywność (w tym zakresie organ powołał się na ustalenia wywiadu alimentacyjnego z dnia [...] kwietnia 2016 r.). W sytuacji zatem, jak wyjaśnił organ, gdy celem pomocy społecznej jest wspieranie osób w trudnej sytuacji życiowej, zaś decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a zatem powinna uwzględniać zarówno potrzeby osoby zainteresowanej jak i możliwości finansowe organu, należało wniosek rozpoznać negatywnie. Organ wyjaśnił, że na obszarze jego właściwości zamieszkuje wiele rodzin nieposiadających żadnego źródła utrzymania, a posiadających na utrzymaniu dzieci w wieku szkolnym, co generuje duże wydatki. W związku z tym ograniczone środki finansowe na pomoc społeczną, którymi organ dysponuje, powinny być przeznaczane na racjonalne potrzeby mieszkańców Gminy. Zdaniem organu, nie występuje również sytuacja szczególna uzasadniająca przyznanie zasiłku celowego mimo przekroczenia kryterium dochodowego (art. 41 pkt 1 u.p.s.). Wskazał, że wnioskodawca nie współpracuje z Ośrodkiem Pomocy Społecznej oraz nie zmienia od trzech lat swojej sytuacji, zaś w trakcie wywiadów środowiskowych generuje nerwową atmosferę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. G., który zarzucił nierzetelność i nieuczciwość, naruszenie przez organ Konstytucji oraz nieuwzględnianie regulacji ustawy o pomocy społecznej. Wywodził, że decyzja odmowna ma negatywny wpływ na jego zdrowie, a on nadal pozostaje w ciężkiej sytuacji życiowej, finansowej i zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium przede wszystkim powołało regulacje art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.s. dotyczące zasad ustalania dochodu oraz art. 39 u.p.s. wskazujący na przesłanki uzyskania prawa do zasiłku celowego. Zaakceptowało w całości ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie sytuacji dochodowej wnioskodawcy, w tym wysokości miesięcznego dochodu (wyliczonego na podstawie ilości posiadanych ha przeliczeniowych gospodarstwa rolnego) jako 661,28 zł miesięcznie, która to wysokość przekracza kryterium dochodowe wynikające z art. 8 pkt 1 u.p.s., a ustalone przez ustawodawcę na poziomie 634 zł. Podzieliło także ocenę organu I instancji, co do braku podstaw udzielenia stronie pomocy w postaci zasiłku celowego na zgłaszane potrzeby, w tym także w sytuacji szczególnej na podstawie art. 41 u.p.s. Jak wskazało Kolegium, udzielenie takiej pomocy uzależnione jest od zaistnienia dodatkowej przesłanki - wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, tj. sytuacji życiowej wynikającej z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Jak oceniło SKO, sytuacja skarżącego pozostaje od lat bez zmian, natomiast Ośrodek Pomocy Społecznej nie ma możliwości by ją zmienić, bowiem może jedynie udzielić wnioskodawcy wsparcia, ale nie zastąpi strony w działaniach zmierzających do poprawy sytuacji bytowej. Także pomoc OPS nie może przekształcić się w stałe źródło dochodu strony. Wnioskodawca nie wykazuje własnej inicjatywy i nie wykorzystuje własnych możliwości aby poprawić sytuację finansową, gdy tymczasem jego stopień niepełnosprawności nie ogranicza go w podjęciu pracy zarobkowej, zaś posiadane gospodarstwo rolne jest wystarczające, aby zapewnić utrzymanie. Skargę na decyzję odwoławczą złożył do sądu administracyjnego J. G., który zarzucił organowi nierzetelność, nieuczciwość, kłamliwość oraz nieuwzględnienie przepisów o pomocy społecznej. Podtrzymał stanowisko z odwołania. Wskazał, że doszło do błędnego wyliczenia dochodu, bowiem Kolegium nie uwzględniło pozostających w jego wiedzy i posiadaniu dokumentów ze sprawy o umorzenie podatku rolnego, co ma wpływ na rozpoznanie sprawy niniejszej. Nadto, jak wskazał, wyliczono statystyczny dochód z gospodarstwa rolnego zamiast uwzględnić wysokość otrzymanych w listopadzie 2016 r. dopłat w wysokości 4 378,48 zł i na podstawie art. 8 pkt 11 u.p.s. rozliczyć tę wysokość na 12 miesięcy. Wyjaśnił, że w jego ocenie pracownicy OPS i Kolegium celowo przedstawiają go w negatywnym świetle oraz nie uwzględniają wszystkich dokumentów. Nie zgodził się z brakiem własnej inicjatywy, bowiem, jak wskazał, środki finansowe z dopłat przeznaczył na likwidację zadłużenia u rodziny, pokrycie kosztów dojazdu do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., zakup wody pitnej, dojazdy do lekarzy, zakup trzody chlewnej celem jej odsprzedaży z zyskiem. Podkreślił, że nie jest w stanie podjąć pracy zawodowej z uwagi na sytuację zdrowotną, chów zwierząt, dalekie dojazdy do miejsca pracy oraz konieczną rehabilitację, na którą również dojeżdża, co generuje dodatkowe koszty. Zarzucił, że działanie Kolegium i pracowników OPS cechuje celowość i chęć utrudnienia mu skorzystania z jego praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 41 u.p.s. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, co wyrażało się w przekroczeniu granic uznania administracyjnego; pominięcie i niezastosowanie art. 8 pkt 11 u.p.s., niezastosowanie art. 11 ust. 3, art. 15 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6 u.p.s., które to przepisy określają zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji; - prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej, art. 8 K.p.a. poprzez naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów publicznych, art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, art. 77 K.p.a. poprzez naruszenia zasady oficjalności postępowania dowodowego, a także art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów. W uzasadnieniu sprecyzowanych zarzutów skargi podniesiono, że organ bezzasadnie przyjął, iż dochód strony wylicza się z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o pomoc społeczną (wskazała art. 8 ust. 3 i ust. 11 u.p.s.). W jej ocenie, dochód skarżącego w miesiącu listopadzie winien być rozliczony na kolejne 12 miesięcy w równych częściach, gdyż jednorazowo przekracza pięciokrotność kwoty kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, co uprawnia do otrzymania pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r., która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2017 r., odmawiającą przyznania J. G. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na dojazdy do lekarzy specjalistów w Ł., wykup okularów z przepisanej recepty, dojazdy do gabinetu rehabilitacyjnego w celu poprawy zdrowia, zakup żywności, zakup węgla na zimę. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930; dalej: "u.p.s."). Ustawodawca w powyższej ustawie precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej. Jak wynika z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może się stać zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Zgodnie przy tym z art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom polityki społecznej państwa i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje – jak stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. - osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło (w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia) 643 (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 3 u.p.s., jako suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób; Stosownie zaś do treści art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji prawidłowo uznały w sprawie niniejszej, że dochód skarżącego z miesiąca listopada 2016 r., tj. miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, przekroczył kwotę ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, gdyż wyniósł 661, 28 złotych. Jak wynika z akt sprawy, źródłem utrzymania skarżącego jest gospodarstwo rolne o powierzchni 2,7475 ha przeliczeniowych. Dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego ustala się zaś według reguły wskazanej w art. 8 ust. 9 u.p.s., tj. jako iloczyn ilości hektarów przeliczeniowych i normatywnej kwoty dochodu z 1 hektara przeliczeniowego, ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia. Od 1 października 2015 r. normatywna kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 288 złotych (§1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Po przemnożeniu ilości posiadanych hektarów przeliczeniowych poprzez normatywną wielkość dochodu z 1 ha przeliczeniowego, a następnie zminusowaniu iloczynu o składki KRUS, dochód skarżącego z gospodarstwa rolnego w miesiącu listopadzie 2016 r. wyniósł 661,28 złotych (2,7475 ha x 288,00 zł – 130,00 zł). Podstawę dla określenia wielkości gospodarstwa rolnego wyrażonej w hektarach przeliczeniowych stanowi bądź zaświadczenie właściwego organu gminy bądź nakaz płatniczy (decyzja wymiarowa w sprawie zobowiązania pieniężnego). W stosunku do skarżącego organem właściwym w sprawie naliczenia łącznego zobowiązania pieniężnego z tytułu posiadanych gruntów rolnych i leśnych oraz nieruchomości budynkowych, był Wójt Gminy W., równocześnie będący organem I instancji właściwym do wydawania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Wiedza zatem organu o aktualnej wielkości hektarów przeliczeniowych gospodarstwa rolnego skarżącego była oparta o dane do naliczenia łącznego zobowiązania pieniężnego oraz o informację Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2016 r. (k. 13 akt organu I instancji). W związku z tym, iż prawidłowo wyliczona kwota dochodu jest wyższa od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o 27,28 zł, orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kwestionujących sposób wyliczania dochodu z gospodarstwa rolnego należy przypomnieć, że zawarta w art. 8 ust. 9 u.p.s. regulacja dotycząca sposobu obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego ma charakter bezwzględnie wiążący zarówno dla organów administracji jak i dla sądów. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego w innej wysokości niż określona w art. 8 ust. 9 u.p.a., nawet jeśli faktyczny dochód z tego tytułu nie jest uzyskiwany. Dla ustalenia dochodu na potrzeby postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej nie ma znaczenia, jakie rzeczywiste dochody osiągane są z gospodarstwa rolnego, ani czy grunt jest w ogóle uprawiany. Decydujący jest tytuł własności lub posiadania gruntu oraz jego zaklasyfikowanie. Wykładnia analizowanego art. 8 ust. 9 u.p.s. była wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmuje się, iż przepis ten zakładający swego rodzaju fikcję prawną, nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego w wysokości wskazanej w tym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również na możliwość sprzedaży lub dzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego strona nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1154/11, z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09 i z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09, z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 928/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dodatkowo należy zauważyć, że przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. był też przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (Dz. U. Nr 82, poz. 503), orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy twierdzenie pełnomocnika, że "dochód skarżącego w miesiącu listopadzie winien być rozliczony na kolejne 12 miesięcy w równych częściach, gdyż jednorazowo przekracza pięciokrotność kwoty kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, co uprawnia do otrzymania pomocy społecznej", nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie odpowiada ono wyżej przedstawionym zasadom ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie również uznały, że nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu niezależnego od dochodu, specjalnego zasiłku celowego, przewidzianego art. 41 u.p.s. Zasiłek taki może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że decyzja ma charakter uznaniowy, a brak zdefiniowania "szczególnie uzasadnionych przypadków" wskazuje na uprawnienie organu do oceny in concreto przyczyn wystąpienia z wnioskiem o pomoc w kategoriach szczególnej istotności dla wnioskodawcy. Organy obu instancji w sposób trafny wyjaśniły, jak należy interpretować to pojęcie i powyższe rozumienie prawidłowo odniosły do okoliczności konkretnej sprawy. Organy zasadnie przyjęły, że szczególnie uzasadniony przypadek stanowi sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych i wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Ta przesłanka ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy organy słusznie uznały, że nie jest takim nadzwyczajnym przypadkiem sytuacja, gdy strona ubiegająca się o pomoc pieniężną nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, nie aktywizuje się w kierunku pozyskiwania środków do życia we własnym zakresie, a usiłuje ze świadczeń pomocy społecznej uczynić stałe źródło utrzymania. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela dokonaną przez Kolegium interpretację pojęcia "szczególnie uzasadnione potrzeby". Wykładnia zaprezentowana przez organ znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie dla uzasadnienia uzyskania specjalnego zasiłku celowego podkreśla się: niecodzienność zdarzeń (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1077/16 – Lex nr 2082436), niefortunność zbiegów okoliczności wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 90/15 – Lex nr 2082652), nadzwyczajną drastyczność sytuacji życiowej, dotkliwą w skutkach i głęboko ingerującą w plany życiowe strony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 384/15 – Lex nr 2082627). W stanie faktycznym niniejszej sprawy sytuacja skarżącego nie należy zaś do żadnej ze wskazanych powyżej kategorii. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. całokształt materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie można podzielić zarzutów skargi, jakoby organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym w szczególności jej art. 41. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i użyte. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.